Po Seimo kontrolieriaus tyrimo pateiktos rekomendacijos Lietuvos Respublikos Vyriausybei, siekiant panaikinti teisės aktų koliziją

Į Seimo kontrolierių Augustiną Normantą kreipėsi pareiškėja, kuri iškėlė abejonę dėl Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. rugpjūčio 16 d. įsakymu Nr. ĮV-360 patvirtinto Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato buferinės apsaugos zonos individualaus apsaugos reglamento nuostatų galimo prieštaravimo norminiam (-iams) administraciniam (-iams) aktui (-ams) ir nurodė galimai pažeidžiamas jos teises nevaržomai disponuoti jai nuosavybės teise priklausančiu žemės sklypu.

Pareiškėja skunde nurodė, kad norėtų savo žemės sklype pastatyti ūkininko ūkio sodybą. Tokią teisę numato Lietuvos Respublikos Ūkininko ūkio įstatymo 11 str. 1 d., pagal kurią ūkininko ūkio sodybą galima statyti 0,5 ha dydžio žemės ūkio paskirties žemės sklype.

Tačiau, pareiškėjos nuomone, šią galimybę nepagrįstai apriboja Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato buferinės apsaugos zonos individualaus apsaugos reglamento, patvirtinto Lietuvos Respublikos kultūros ministro įsakymu Nr. ĮV-360 (toliau – Reglamentas), 21.2 punktas, kuriame numatytas 3 ha minimalus žemės sklypo dydis naujoms statyboms Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato teritorijoje.

Norminio administracinio teisės akto teisėtumo tikrinimas nepriskirtas Seimo kontrolierių kompetencijai.

Tačiau siekdamas įgyvendinti vieną iš Seimo kontrolieriams priskirtos veiklos tikslų ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms, Seimo kontrolierius analizavo pareiškėjos skunde nurodytą situaciją galimai dabartiniame teisiniame reguliavime egzistuojančių / neegzistuojančių teisės aktų trūkumų, prieštaravimų arba spragų aspektu.

Tyrimo metu konstatuota, kad Lietuvos Respublikos kultūros ministrui tvirtinant Reglamentą ir jame numatant konkrečius apribojimus naujoms statyboms kraštovaizdžio ekstensyvaus tvarkymo teritorijoje, nustatant minimalų 3 hektarų žemės sklypo dydį, Seimo kontrolieriaus įsitikinimu, toks teisinis reglamentavimas buvo teisiškai pagrįstas, nes jokie kiti aukštesnės galios teisės aktai (Saugomų teritorijų įstatymas, Teritorijų planavimo įstatymas, Ūkininko ūkio įstatymas ar kt.) neribojo ir nereglamentavo minimalaus žemės ūkio ar kitos paskirties žemės sklypų dydžio, siekiant juose vykdyti naują statybą. Taigi Reglamentas buvo priimtas remiantis tuo metu galiojančiais teisės aktais.

Tačiau nuo 2008 m. kovo 1 d. įsigaliojus Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalies nuostatai, iki tol Reglamento 21.2 punkte nustatytas ribojimas naujai statybai, susiejant ją su minimaliu 3 hektarų žemės sklypo dydžiu, Seimo kontrolieriaus nuomone, sąlygojo teisės aktų kolizijos atsiradimą.

Vadovaudamasis konstituciniu teisės aktų hierarchijos principu, Seimo kontrolierius konstatavo, kad teisės normų konkurencija, kaip vienas iš teisės kolizijos atvejų, yra negalima ir privalo būti sprendžiama (šalinama), todėl nagrinėjamu atveju turi būti įvertintos aplinkybės dėl šiuo metu egzistuojančių / neegzistuojančių Reglamento 21.2 punkte ir Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų nuostatų prieštaravimo viena kitai požymių.

Seimo kontrolierius pabrėžė, jog teisės normų kolizija gali būti išspręsta, tik tinkamai sureguliavus teisinius santykius ir nustačius tinkamą teisinį reglamentavimą, juolab jog konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja reikalavimus įstatymų ir kitiems teisėkūros subjektams nustatyti tokį teisinį reglamentavimą, kad jis būtų aiškus, neprieštaringas bei užtikrinantis teisės sistemos nuoseklumą ir vidinę darną.

Seimo kontrolieriaus pažymėjo, kad tiek priimant naujus teisės aktus, tiek keičiant jau nustatytą teisinį reglamentavimą, būtina siekti teisinės sistemos aiškumo ir darnos. Įvertinus tai, Seimo kontrolierius nurodė manantis, kad Reglamento 21.2 punkte ir Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų nuostatų kolizija turi būti sprendžiama iš naujo vertinant Saugomų teritorijų įstatymo ir (arba) Ūkininko ūkio įstatymo ir (arba) Reglamento nuostatų pakeitimo būtinumą.

Seimo kontrolierius taip pat akcentavo, jog vertinant esminius nagrinėjamos situacijos teisinius pagrindus, šioje situacijoje išryškėja asmens nuosavybės teisių ir viešo intereso suderinamumo poreikis, nes, remiantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 54 straipsnio nuostata, atskiri gamtos objektai ir ypač vertingų vietovių apsauga yra laikomi viešuoju interesu, kurio užtikrinimas yra valstybės konstitucinė pareiga.

Akcentuotas ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtintas asmens nuosavybės neliečiamumas bei nuosavybės teisių apsauga, kas sąlygoja savininko, kaip subjektinių teisių į nuosavybę turėtojo, teisę reikalauti, kad tiek kiti asmenys, tiek ir valstybė nepažeistų jo teisių, o valstybė, be visa ko, užtikrintų ir asmens nuosavybės teisių gynimą bei apsaugą. Asmens konstitucinės teisės į nuosavybę užtikrinimas neatsiejamai susijęs su asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo galimybėmis, todėl šio užtikrinimo svarba lemia tai, jog ūkinės veiklos sąlygų, draudimų ir ribojimų reglamentavimą galima nustatyti tik aukščiausią teisinę galią turinčiame teisės akte, t. y. įstatyme.

Seimo kontrolierius pabrėžė, kad, vadovaujantis Reglamente ir Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato nuostatuose įtvirtintomis nuostatomis, statybos ir fizinių bei juridinių asmenų ūkinė veikla (nors ir ribota) tam tikrose teritorijos dalyse yra leidžiama, o tai, Seimo kontrolieriaus įsitikinimu, tik patvirtina, kad Reglamente nustatyti ribojimai yra galimi, tik jie turi atitikti aukštesnės galios teisės aktuose nustatytus reikalavimus, negali su jais konkuruoti bei riboti asmens teisės apimties.

Remdamasis tuo, kad viešasis interesas yra dinamiškas ir dėl to valstybė gali, o tam tikrais atvejais ir turi, keisti ūkinės veiklos reguliavimą, Seimo kontrolieriaus nurodė manantis, kad Reglamento 21.2 punkte įtvirtinti ribojimai turėtų būti įvertinti pagal dabartinę valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato būklę ir reglamentuoti naujai, kaip atitinkantys aktualias tiek Saugomų teritorijų įstatymo, tiek Ūkininko ūkio įstatymo ir galimai kitų įstatymų ar įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų nuostatas.

Tyrimo išvadų pagrindu Seimo kontrolierius teikė Lietuvos Respublikos Vyriausybei rekomendaciją pavesti Lietuvos Respublikos kultūros ministrui ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministrui įvertinti Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. rugpjūčio 16 d. įsakymu Nr. ĮV-360 patvirtinto Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato buferinės apsaugos zonos individualaus apsaugos reglamento 21.2 punkto ir Ūkininko ūkio įstatymo 11 straipsnio 1 dalies nuostatų tarpusavio prieštaravimo atvejį ir pavesti parengti Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. rugpjūčio 16 d. įsakymu Nr. ĮV-360 patvirtinto Valstybinio Kernavės kultūrinio rezervato buferinės apsaugos zonos individualaus apsaugos reglamento ir, nustačius poreikį, kitų teisės aktų pakeitimus, užtikrinant aiškų ir konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą užtikrinantį teisinį reglamentavimą.