PAŽYMA DĖL X SKUNDO PRIEŠ LIETUVOS RESPUBLIKOS SVEIKATOS APSAUGOS MINISTERIJĄ, NACIONALINĮ VISUOMENĖS SVEIKATOS CENTRĄ PRIE SVEIKATOS APSAUGOS MINISTERIJOS

Dokumento numeris 4D-2023/1- 526
Data 2023-07-20
Kategorija Seimo kontrolierių pažymos
Dokumento pavadinimas PAŽYMA DĖL X SKUNDO PRIEŠ LIETUVOS RESPUBLIKOS SVEIKATOS APSAUGOS MINISTERIJĄ, NACIONALINĮ VISUOMENĖS SVEIKATOS CENTRĄ PRIE SVEIKATOS APSAUGOS MINISTERIJOS
Kontrolierius Milda Vainiutė
Atsisiųsti Atsisiųsti Atsisiųsti

SKUNDO ESMĖ

1. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė gavo X (toliau – Pareiškėjas) skundą (toliau – Skundas) dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – Ministerija arba SAM), Nacionalinio visuomenės sveikatos centro prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – NVSC) pareigūnų veiksmų (neveikimo), netinkamai išnagrinėjus Pareiškėjo skundą, neatsakius į pateiktą klausimą.

2. Pareiškėjas Skunde nurodo:
2.1. „[…] pateikiau klausimą Sveikatos apsaugos ministerijai. Atsakymą gavau iš Nacionalinio visuomenės sveikatos centro.“ (šios ir kitų citatų kalba netaisyta).
2.2. „Uždaviau konkretų klausimą („Norėjau paklausti, ar tokia darželio „E“ vadovybės praktika, ligų sezono metu, yra suderinama su higienos ir kt. normomis?“), o gavau atsakymą apie nieką. Parašyta teisine-biurokratine kalba, kurios suprasti eiliniam žmogui – jokių galimybių. Atsakymo į mano klausimą – negavau. Atsakymas pateiktas ne siekiant patarti žmogui, o tik formaliai įvykdyti įstatymo reikalavimus („paklausė, tai atsiuntėme jam pisiulkę. Tegu paspringsta…“).“

3. Pareiškėjas prašo: „įvertinti šį atvejį ir įpareigoti SAM / NVSC pateikti konkretų atsakymą į klausimą.“

4. Iš pateiktų dokumentų nustatyta:
4.1. Pareiškėjas Ministerijai pateikė skundą: „[…] darželyje „E“ […] [toliau – Darželis] rengiamos nesiliaujamos šventės bei repeticijos šventėms, kurių metu visos darželio grupės yra suvaromos į bendrą salę. Tokios šventės kartojasi vos ne porą kartų per mėnesį, o kiek vyksta repeticijų – tai visai sunku suskaičiuoti. Maži vaikai ir taip yra linkę sirgti, o tokia darželio vadovybės praktika dar labiau blogina situaciją. Pvz., vienoje iš grupių pasitaikė skarlatinos atvejų. Po nuolatinio ir masinio grupių maišymo švenčių ir repeticijų metu, ši liga persimetė ir į kitas grupes. Tas pats liečia ir kitus virusus. Norėjau paklausti, ar tokia darželio „E“ vadovybės praktika, ligų sezono metu, yra suderinama su higienos ir kt. normomis?“
4.2. NVSC 2023-04-20 raštu Pareiškėjui pateikė atsakymą:
„Vadovaujantis Užkrečiamosios ligos židinio ir protrūkio epidemiologinės diagnostikos ir kontrolės tvarkos aprašo (toliau – Tvarkos aprašas) 10 punktu, NVSC atlieka UL [ūminių viršutinių kvėpavimo takų infekcijų ir kitų užkrečiamųjų ligų] židinio epidemiologinę diagnostiką (ligonių, asmenų, turėjusių su jais sąlytį bei įtariamų, kad serga, gyventojų grupių, kurioms yra rizika susirgti UL, nustatymą, taip pat UL atsiradimo ir paplitimo požymių bei priežasčių ir sąlygų nustatymą ir įvertinimą) visada, kai ligonis yra hospitalizuotas, mirties nuo UL atveju ir jei įtariama, kad kilo UL protrūkis. Kitais atvejais UL židinio epidemiologinė diagnostika atliekama vadovaujantis Tvarkos aprašo 1 priedu. Tvarkos aprašo 18 punktas nustato, kad pagal surinktus UL židinio ar protrūkio epidemiologinės diagnostikos metu duomenis įvertinęs UL galimybę plisti, atsižvelgiant į UL epidemiologinius ypatumus ir UL kontrolės principus, NVSC taiko reikiamas UL židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemones (organizuoja sąlytį turėjusių asmenų stebėjimą, laboratorinį ištyrimą, chemoprofilaktiką, imunoprofilaktiką, izoliavimą ir t. t.).
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 1 punkto a papunkčiu, NVSC teikimu savivaldybės meras gali drausti susibūrimus savivaldybės teritorijoje esančiose įmonėse, įstaigose, organizacijose, viešose vietose, kai iškyla pavojingų ir ypač pavojingų užkrečiamųjų ligų išplitimo pavojus. Informuojame, kad 2023-aisiais metais NVSC specialistai nesusidūrė su UL atvejais, reikalaujančiais susibūrimų draudimo iniciavimo Darželyje.
Atkreipiame dėmesį, kad vadovaujantis Lietuvos higienos normos HN 75:2016 „Ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo bendrieji sveikatos saugos reikalavimai“ (toliau – Higienos norma) 80 punktu, vaikai ugdyti pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programą turi būti nepriimami, jei turi UL ar kitų ūmių sveikatos sutrikimų požymių (karščiuoja, dūsta, skundžiasi skausmu, viduriuoja, vemia, turi nežinomos kilmės bėrimo elementų), taip pat turi utėlių ar glindų. Vadovaujantis Higienos normos 81 punktu, vaikui sunegalavus ugdymo proceso metu informuojami jo tėvai (globėjai, rūpintojai), o esant būtinumui nedelsiant kviečiama greitoji medicinos pagalba.
Aukščiau aprašytas UL židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemonių taikymas ugdymo įstaigoje esant epidemiologinei būtinybei bei vaikų, turinčių UL ar kitų ūmių sveikatos sutrikimų požymių, nepriėmimas ugdyti, sumažina tikimybę plisti UL tarp ugdymo įstaigos bendruomenės narių.“

TYRIMAS IR IŠVADOS

5. Seimo kontrolierė, siekdama išsiaiškinti Pareiškėjo nurodytas aplinkybes, kreipėsi į Ministeriją, NVSC, prašydama pateikti paaiškinimus dėl Skundo teiginių bei atsakyti į klausimus.

Tyrimui reikšmingos faktinės aplinkybės

6. Ministerija Seimo kontrolierę informavo, pateikė dokumentus bei paaiškinimus, iš kurių nustatyta:
6.1. „Pareiškėjo skundas SAM gautas 2023 m. kovo 24 d., 18.05 val., užregistruotas 2023 m. kovo 27 d., registracijos Nr. 5-764. Dokumentų valdymo ir asmenų aptarnavimo skyriaus (toliau – DVAAS) vedėjo […] sprendimu perduotas nagrinėti Nacionaliniam visuomenės sveikatos centrui prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – NVSC). Pareiškėjo skundas SAM nebuvo nagrinėjamas, kadangi Lietuvos Respublikos visuomenės sveikatos priežiūros įstatymo 15 straipsnio 3 punktu pagal Žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatyme nustatytą kompetenciją vykdyti užkrečiamųjų ligų profilaktiką ir kontrolę yra pavesta NVSC. Taip pat Visuomenės sveikatos priežiūros įstatymo 15 straipsnio 1 punktu NVSC yra pavesta vykdyti švietimo įstaigų valstybinę visuomenės sveikatos saugos kontrolę. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo 7 straipsnio 1 dalies 2 punktu, visi viešojo administravimo subjektai įpareigoti konsultuoti asmenis savo kompetencijos klausimais.“
6.2. „Dėl visuomenės sveikatos srities Europos Sąjungos reglamentų ar sprendimų, higienos norminių aktų ar kitų visuomenės sveikatos srities teisės aktų, Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo pažeidimų, sukėlusių pavojų išplisti pavojingoms ar ypač pavojingoms užkrečiamosioms ligoms, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso 589 straipsnio 48 punktu, NVSC turi teisę pradėti administracinių nusižengimų teiseną dėl visuomenės sveikatos srities Europos Sąjungos reglamentų ar sprendimų, higienos norminių aktų ar kitų visuomenės sveikatos srities teisės aktų, Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo pažeidimų, sukėlusių pavojų išplisti pavojingoms ar ypač pavojingoms užkrečiamosioms ligoms.“
6.3. „Vadovaujantis Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijoje taisyklių, patvirtintų 2007 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. V-864 „Dėl asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijoje taisyklių patvirtinimo“ (toliau – taisyklės) 28 ir 24 punktais, DVAAS vedėjo […] sprendimu, 2023 m. kovo 27 d. elektroninėje Dokumentų valdymo sistemoje nukreiptas nagrinėjimui NVSC pagal kompetenciją. Vadovaujantis taisyklių 24 punktu, pareiškėjas apie persiuntimą turėjo būti informuotas, bet dėl žmogiškos klaidos tas padaryta nebuvo.“
6.4. „Pagrindinius ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo sveikatos saugos reikalavimus nustato Lietuvos higienos norma HN 75:2016 „Ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo bendrieji sveikatos saugos reikalavimai“, patvirtinta Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2010 m. balandžio 22 d. įsakymu Nr. V-313 „Dėl Lietuvos higienos normos HN 75:2016 „Ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo bendrieji sveikatos saugos reikalavimai“ patvirtinimo“ (toliau – Higienos norma). Pažymėtina, kad įprastomis sąlygomis įstaigose, vykdančiose ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, renginių, repeticijų šiems renginiams organizavimas nėra ribojamas.
Žmonių susibūrimus savivaldybės teritorijoje esančiose įmonėse, įstaigose, organizacijose, viešose vietose, gali uždrausti savivaldybės meras NVSC teikimu, kai iškyla pavojingų ir ypač pavojingų užkrečiamųjų ligų išplitimo pavojus, pvz. savivaldybėje ar šalyje paskelbus gripo ir (ar) COVID-19 ligos (koronaviruso infekcijos) epidemiją Gripo ir (ar) COVID-19 ligos (koronaviruso infekcijos) epidemijos (toliau – epidemija) skelbimo ir atšaukimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2011 m. rugpjūčio 3 d. įsakymu Nr. V-756 „Dėl Gripo ir (ar) COVID-19 ligos (koronaviruso infekcijos) epidemijos skelbimo ir atšaukimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka. Pažymėtina, kad 2023 m. nei vienoje savivaldybėje epidemija nebuvo paskelbta.
Įstaigose, vykdančiose ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, NVSC gali taikyti užkrečiamųjų ligų židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemones Užkrečiamosios ligos židinio ir protrūkio epidemiologinės diagnostikos ir kontrolės tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2016 m. spalio 7 d. įsakymu Nr. V-1159 „Dėl Užkrečiamosios ligos židinio ir protrūkio epidemiologinės diagnostikos ir kontrolės tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka. Pažymėtina, kad vadovaujantis minėtu teisės aktu, ne visais atvejais, kai ugdymo įstaigoje nustatomas užkrečiamosios ligos atvejis, yra atliekama epidemiologinė diagnostika bei taikomos užkrečiamosios ligos kontrolės priemonės, pvz., epidemiologinė diagnostika neatliekama nustačius gripo ar ūmių viršutinių kvėpavimo takų infekcijų atvejus, tuo tarpu skarlatinos atveju tiriami tik protrūkiai ir pan. Tai, kokios priemonės taikomos, priklauso nuo konkrečios užkrečiamosios ligos epidemiologinių ypatumų ir kontrolės principų, pvz., nustačius skarlatinos protrūkį ugdymo įstaigoje, vadovaujantis Skarlatinos profilaktikos ugdymo įstaigose metodinėmis rekomendacijomis1, renginių ribojimas nėra taikomas.
Papildomai atkreipiame dėmesį į tai, kad vadovaujantis Higienos normos 80 punktu, vaikai ugdyti pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programą nepriimami, jei turi užkrečiamųjų ligų ar kitų ūmių sveikatos sutrikimų požymių (karščiuoja, dūsta, skundžiasi skausmu, viduriuoja, vemia, turi nežinomos kilmės bėrimo elementų), taip pat turi utėlių ar glindų. Pažymėtina, kad sergančių vaikų nėjimas į ugdymo įstaigą yra viena efektyviausių užkrečiamųjų ligų plitimo riziką mažinančių priemonių.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, manome, kad NVSC pateikė tinkamą informaciją dėl užkrečiamųjų ligų valdymo ugdymo įstaigose. Vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kad paklausimas susijęs su konkrečia ugdymo įstaiga, NVSC galėjo suteikti Pareiškėjui papildomą informaciją dėl situacijos darželyje „E“: ar Pareiškėjo kreipimosi laikotarpiu NVSC buvo gavęs informaciją apie užkrečiamųjų ligų atvejus ir (ar) protrūkius, kada teisės aktų nustatyta tvarka reikėjo pradėti židinio epidemiologinę diagnostiką, ar NVSC pareigūnai taikė užkrečiamųjų ligų židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemones bei kokios priemonės buvo taikytos.“

7. NVSC Seimo kontrolierę informavo, pateikė dokumentus bei paaiškinimus, iš kurių nustatyta:
7.1. „NVSC iš SAM persiųstą Pareiškėjo 2023-03-24 paklausimą (toliau – Paklausimas) gavo 2023-03-27 (NVSC reg. 2023-03-27 Nr. 30648). Iš Paklausimo rezoliucijos ataskaitos duomenų matyti, kad užduotis buvo paskirta NVSC Užkrečiamųjų ligų valdymo skyriaus vedėjai, laikinai vykdžiusiai NVSC direktoriaus funkcijas. Iš NVSC dokumentų valdymo informacinės sistemos duomenų matyti, kad NVSC Užkrečiamųjų ligų valdymo skyriaus vedėja, laikinai vykdžiusi NVSC direktoriaus funkcijas, Paklausimą nagrinėti pavedė NVSC direktoriaus pavaduotojui pagal veiklos sritį, kuris užduotį pavedė pagal skundžiamo objekto lokacinę vietą Vilniaus departamentui. Paklausimą išnagrinėjo ir atsakymą į jį pateikė NVSC Vilniaus departamento Užkrečiamųjų ligų valdymo skyriaus specialistai.“
7.2. „NVSC Vilniaus departamentas buvo gavęs ir tiesiogiai NVSC pateiktą Pareiškėjo 2023-03-24 skundą (toliau – Skundas) (NVSC reg. 2023-03-27 Nr. 1-30594), kurį nagrinėjo ir atsakymą į jį pateikė NVSC Vilniaus departamento Užkrečiamųjų ligų valdymo specialistai, nagrinėję ir iš SAM persiųstą Pareiškėjo Paklausimą. Ši aplinkybė paminėtina, kadangi NVSC, rengdamas atsakymą Pareiškėjui, į Paklausimą ir Skundą teikė vieną atsakymą, kurio kopija buvo pateikta ir SAM.“
7.3. „NVSC Vilniaus departamento Užkrečiamųjų ligų valdymo skyriaus specialistai pareiškėjo Paklausimą ir Skundą nagrinėjo iš esmės ir pateikė pareiškėjui atsakymą 2023-04-20 raštu Nr. (10-13 4.80 Mr)2-18530 „Dėl Jūsų skundo“ (toliau – Atsakymas). Atsakyme, be kita ko, paaiškino, kad NVSC specialistai užkrečiamosios ligos židinio epidemiologinę diagnostiką (ligonių, asmenų, turėjusių su jais sąlytį bei įtariamų, kad serga, gyventojų grupių, kurioms yra rizikos susirgti užkrečiamosiomis ligomis, nustatymą, taip pat užkrečiamųjų ligų atsiradimo ir paplitimo požymių bei priežasčių ir sąlygų nustatymą ir įvertinimą) atlieka tik atvejais, numatytais Užkrečiamosios ligos židinio ir protrūkio epidemiologinės diagnostikos ir kontrolės tvarkos aprašo (toliau – Tvarkos aprašas) 10 punkte, t. y. kai ligonis yra hospitalizuotas, mirties nuo užkrečiamosios ligos atveju ir jei įtariama, kad kilo užkrečiamosios ligos protrūkis. Kitais atvejais užkrečiamosios ligos židinio epidemiologinė diagnostika atliekama vadovaujantis Tvarkos aprašo 1 priedu. Tvarkos aprašo 18 punktas nustato, kad pagal surinktus užkrečiamosios ligos židinio ar protrūkio epidemiologinės diagnostikos metu duomenis įvertinęs užkrečiamosios ligos galimybę plisti, atsižvelgiant į užkrečiamosios ligos epidemiologinius ypatumus ir užkrečiamosios ligos kontrolės principus, NVSC taiko reikiamas užkrečiamosios ligos židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemones (organizuoja sąlytį turėjusių asmenų stebėjimą, laboratorinį ištyrimą, chemoprofilaktiką, imunoprofilaktiką, izoliavimą ir t. t.).“
7.4. „Vadovaujantis Tvarkos aprašo 1 priedo 99 punktu, skarlatinos židinio epidemiologinė diagnostika vykdoma tik protrūkių atvejais (kai užregistruojami du ar daugiau tos pačios užkrečiamosios ligos, kuria užsikrečia žmonės, atvejai arba kai nustatytų ligos atvejų skaičius viršija skaičių, kurio tikėtasi, ir visi ligos atvejai yra arba gali būti susiję su tuo pačiu infekcijos šaltiniu ir tarpusavyje epidemiologiškai susiję laiko bei vietos požiūriu). NVSC, vykdydamas Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinėje sistemoje registruotų Formų Nr. 058-089-151/a „Pranešimas apie nustatytą (įtariamą) susirgimą“ , gaunamų iš gydytojų, įtariančių ar nustatančių susirgimus skarlatina ir besivadovaujančių Privalomojo epidemiologinio registravimo objektų registravimo ir informacijos apie juos teikimo tvarkos aprašo 4 punktu, apie įtariamus / nustatytus skarlatinos atvejus gauna savalaikę informaciją, ją įvertina, sieja tarpusavyje ir identifikuoja protrūkį. Informuojame, kad Paklausimo ir Skundo nagrinėjimo laikotarpiu Pareiškėjo nurodytame objekte buvo nustatytas tik vienas skarlatinos atvejis, kuris negali būti traktuojamas kaip išplitęs protrūkis3, todėl NVSC Paklausime ir Skunde nurodyto objekto vadovui neturėjo ir negalėjo teikti rekomendacijų dėl priemonių, reikalingų užkrečiamosios ligos plitimui mažinti / stabdyti.“
7.5. „Pareiškėjas buvo nurodęs, jog Paklausime ir Skunde nurodomame objekte nuolat vyksta objekto bendruomenės susibūrimai. Įvertinęs informaciją, NVSC Atsakyme informavo Pareiškėją, kad tokie susibūrimai galėtų būti draudžiami, tik kai iškyla pavojingų ir ypač pavojingų užkrečiamųjų ligų išplitimo pavojus, ir nurodė, kad nurodytame objekte tokių atvejų NVSC nėra nustatęs.“

Tyrimui reikšmingos teisės aktų nuostatos

8. Lietuvos Respublikos įstatymai ir kiti teisės aktai
8.1. Viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ):
3 straipsnis – „Viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi šiais principais: 1) atsakomybės už priimtus sprendimus. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, vykdydamas administracinį reglamentavimą ar priimdamas administracinius sprendimus, turi prisiimti atsakomybę už administracinio reglamentavimo ar priimtų administracinių sprendimų sukeltus padarinius; […] 5) išsamumo. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas į prašymą ar skundą turi atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodydamas visas prašymo ar skundo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis rėmėsi vertindamas prašymo ar skundo turinį; […] 9) objektyvumo. Šis principas reiškia, kad administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs; […]; 12) subsidiarumo. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų sprendimai turi būti priimami ir įgyvendinami žemiausiu efektyvumą galinčiu užtikrinti viešojo administravimo sistemos lygmeniu; […]“.
11 straipsnis – „1. Asmenų prašymus ir skundus viešojo administravimo subjektai nagrinėja pagal Vyriausybės patvirtintas taisykles. […]. 3. Prašymas ar skundas viešojo administravimo subjekto vadovo arba jo įgalioto pareigūno ar valstybės tarnautojo, kito įstatymų nustatytą specialų statusą turinčio fizinio asmens sprendimu gali būti nenagrinėjamas, jeigu: […]; 6) prašymas ar skundas viešojo administravimo subjektui pateiktas ne pagal kompetenciją. 4. Jeigu viešojo administravimo subjektas pagal kompetenciją negali spręsti prašyme ar skunde išdėstytų klausimų ar priimti administracinės procedūros sprendimo dėl prašyme ar skunde išdėstyto klausimo, jis jo nenagrinėja ir ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo ar skundo gavimo dienos persiunčia jį kompetentingam viešojo administravimo subjektui, ir apie tai praneša asmeniui. […].“
14 straipsnis – „Asmuo turi teisę apskųsti viešojo administravimo subjekto priimtą administracinį sprendimą arba veiksmą (neveikimą), taip pat viešojo administravimo subjekto vilkinimą atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus šio įstatymo nustatyta tvarka tam pačiam viešojo administravimo subjektui arba aukštesniam pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektui, arba kitų įstatymų, reglamentuojančių ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, nagrinėjimą, nustatyta tvarka išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, arba administraciniam teismui.“
8.2. Žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo (toliau – Įstatymas):
5 straipsnis – „1. Užkrečiamųjų ligų epidemiologinės stebėsenos (monitoringo) organizavimo tvarką bei subjektus, kurie privalo ją vykdyti, nustato Sveikatos apsaugos ministerija.
2. Užkrečiamųjų ligų privalomos epidemiologinės analizės ir prognozės tvarką nustato Sveikatos apsaugos ministerija. 3. Užkrečiamųjų ligų epidemiologinę analizę ir prognozę atlieka Nacionalinis visuomenės sveikatos centras. […].“
26 straipsnis – „3. Nacionalinio visuomenės sveikatos centro teikimu: 1) savivaldybės meras: a) uždraudžia žmonių susibūrimus savivaldybės teritorijoje esančiose įmonėse, įstaigose, organizacijose, viešose vietose, kai iškyla pavojingų ir ypač pavojingų užkrečiamųjų ligų išplitimo pavojus; […];“

9. Kiti teisės aktai
9.1. Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo viešojo administravimo subjektuose taisyklių, patvirtintų Vyriausybės 2007-08-22 nutarimu Nr. 875 (toliau – Taisyklės):
29 punktas – „Prašymai ir skundai gali būti nenagrinėjami Viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 3 ir 4 dalyse nurodytais atvejais, taip pat kituose įstatymuose nustatytais pagrindais.“
35 punktas – „Prašymus ar skundus institucijos nagrinėja ir į juos atsako pagal teisės aktais joms nustatytą kompetenciją.“
45 punktas – „Į prašymą institucija atsako atsižvelgdama į jo turinį: […].“
47 punktas – „Atsakyme į prašymą ar skundą arba institucijos siunčiamame pranešime apie asmens prašymo ar skundo nenagrinėjimo priežastis asmuo turi būti informuojamas apie tokio atsakymo ar pranešimo apskundimo tvarką, vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymo 14 straipsniu, nurodant konkrečios institucijos (-ų), kuriai (-ioms) gali būti paduotas skundas, pavadinimą (-us) ir adresą (-us), taip pat terminą (-us), per kurį (-iuos) gali būti pateiktas skundas.“
9.2. Nacionalinio visuomenės sveikatos centro prie Sveikatos apsaugos ministerijos nuostatų, patvirtintų Sveikatos apsaugos ministro 2022-07-01 įsakymu Nr. V-611 (toliau – Nuostatai; nauja redakcija), 11 punktas – „Centras, siekdamas savo veiklos tikslų, atlieka šias funkcijas: […]; 11.2. vykdydamas valstybinę priežiūrą ir kontrolę: […]; 11.2.6. atsižvelgdamas į asmenų prašymus, skundus, vykdo visuomenės sveikatos saugos reglamentų (higienos normų), kurių kontrolė nėra pavesta kitiems viešojo administravimo subjektams, laikymosi kontrolę (valstybinę visuomenės sveikatos saugos kontrolę) pagal sveikatos apsaugos ministro nustatytą kontroliuojamų sričių sąrašą; […]; 11.4. pagal kompetenciją organizuodamas ir vykdydamas užkrečiamųjų ligų profilaktiką ir kontrolę: 11.4.1. vykdo užkrečiamųjų ligų epidemiologinę priežiūrą, metodiškai vadovauja ir teikia metodinę pagalbą infekcijų kontrolės klausimais bei taikant priešepidemines priemones užkrečiamųjų ligų židiniuose; 11.4.2. atlieka užkrečiamųjų ligų atvejų ir jų protrūkių epidemiologinį ištyrimą, atvejų valdymą ir protrūkių likvidavimą; […]. 11.9. teisės aktų nustatyta tvarka nagrinėja asmenų prašymus, skundus ir pagal kompetenciją imasi priemonių juose keliamiems klausimams spręsti; 11.10. Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso nustatyta tvarka vykdo administracinių nusižengimų teiseną; […].“
9.3. Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijoje taisyklių, patvirtintų Sveikatos apsaugos ministro 2007 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. V-864 (toliau – Taisyklės; aktuali redakcija nuo 2023-03-01), 24 punktas: „Jeigu Ministerija pagal kompetenciją negali spręsti prašyme ar skunde išdėstytų klausimų ar priimti administracinės procedūros sprendimo dėl prašyme ar skunde išdėstyto klausimo, ji jo nenagrinėja ir ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo ar skundo gavimo dienos persiunčia jį kompetentingam viešojo administravimo subjektui, ir apie tai praneša asmeniui. Jeigu nėra kito viešojo administravimo subjekto, kuriam galėtų būti perduotas nagrinėti pagal kompetenciją prašymas ar skundas, Ministerija ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo ar skundo gavimo dienos apie tai praneša asmeniui, paaiškindama jo prašymo ar skundo nenagrinėjimo priežastis.“

Tyrimui reikšminga teismų praktika

10. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) praktika:
10.1. LVAT 2016-02-22 nutartis administracinėje byloje Nr. A-1150-520/2016:
„[…] atsakovas savo kompetencijos ribose įvykdė pareigą ir pateikė pareiškėjui tinkamą atsakymą, o tai, kad pareiškėjo netenkina skundžiamame atsakyme išdėstytos faktinės aplinkybės ir argumentai, nėra pagrindas pripažinti, jog pats atsakymas yra nemotyvuotas ir neteisėtas bei neatitinkantis Viešojo administravimo įstatymo nuostatų. […]“.
10.2. LVAT 2014-05-28 nutartis administracinėje byloje Nr. A261-610/2014 – „[…] viešojo administravimo subjektas, bet kokiu būdu gavęs informaciją apie galbūt padarytus pažeidimus, pagal savo kompetenciją turi patikrinti tokią informaciją, ją įvertinti ir reaguoti į ja nuostatų bei kitų teisės aktų nustatytu būdu. Tačiau tai nereiškia, kad VAĮ, kitų šiam ginčui aktualių teisės aktų taikymo požiūriu atsakovas privalo veikti taip, kaip to prašo besikreipiantys į juos asmenys […].“
10.3. „Priimant sprendimą dėl konkretaus prašymo (ar kitokio pobūdžio kreipimosi, nepriklausomai nuo tokio dokumento formos) turi būti veikiama paisant pagrindiniame šalies įstatyme – Konstitucijoje įtvirtinto, atkartojamo ir Viešojo administravimo įstatyme, principo, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms“ (LVAT 2013-03-05 nutartis, priimta administracinėje byloje Nr. A556-439/2013).
10.4. „Teisėjų kolegija […] pastebi, jog valdžios institucijų sistema yra sukurta taip, kad kiekviena institucija turi jos paskirtį atitinkančias priskirtas funkcijas, kompetenciją, kurių privalo laikytis. Pagal VAĮ viešojo administravimo subjektai savo veikloje, be kita ko, privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad šių subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, bei nepiktnaudžiavimo valdžia principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymų suteiktų reikiamų įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų (3 straipsnio 1, 4 punktai). Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu (LVAT 2009 m. lapkričio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-906/2009, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-1229/2010)“.

Tyrimo išvados

11. Atsižvelgus į tyrimo metu analizuotą informaciją, teisinį reglamentavimą, pažymėtina:
11.1. Pareiškėjas skundžiasi, kad valstybės institucijos, t. y. SAM, NVSC, netinkamai išnagrinėjo jo skundus.
11.2. LVAT ne kartą yra pasisakęs, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems yra suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis. „Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu.“ (pažymos 10.4 papunktis).
Viešojo administravimo subjektai tiek teikdami administracines paslaugas pagal asmenų prašymus, nesusijusius su jų teisių pažeidimu, tiek vykdydami administracinę procedūrą pagal asmenų skundus dėl jų teisių pažeidimo, negali atlikti daugiau veiksmų arba priimti kitokį sprendimą negu teisės aktai suteikia jiems teisę atlikti, t. y. negali vykdyti platesnės kompetencijos, negu jiems leidžia teisės aktai.

12. Atsižvelgiant į tyrimo metu analizuotą informaciją, teisinį reglamentavimą, išvados bus pateikiamos dėl:
12.1. Sveikatos apsaugos ministerijos pareigūnų veiksmų (neveikimo);
12.2. Nacionalinio visuomenės sveikatos centro pareigūnų veiksmų (neveikimo).

Dėl Sveikatos apsaugos ministerijos pareigūnų veiksmų (neveikimo)

13. Vadovaujantis VAĮ (pažymos 8 punktas), Taisyklių (pažymos 9.3 papunktis) nuostatomis, prašymas ar skundas viešojo administravimo subjekto vadovo arba jo įgalioto pareigūno ar valstybės tarnautojo sprendimu gali būti nenagrinėjamas, jeigu prašymas ar skundas viešojo administravimo subjektui pateiktas ne pagal kompetenciją. Jeigu viešojo administravimo subjektas pagal kompetenciją negali spręsti prašyme ar skunde išdėstytų klausimų ar priimti administracinės procedūros sprendimo dėl prašyme ar skunde išdėstyto klausimo, jis jo nenagrinėja ir ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo ar skundo gavimo dienos persiunčia jį kompetentingam viešojo administravimo subjektui, ir apie tai praneša asmeniui.
Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad Ministerija, gavusi Pareiškėjo skundą, jį išanalizavo ir nustatė, jog prašyme nurodytų aplinkybių tyrimas, analizė bei sprendimų prašyme išdėstytais klausimais priėmimas priskirtas ne Ministerijos, o NVSC kompetencijai, kuris, atsižvelgdamas į asmenų skundus, vykdo visuomenės sveikatos saugos reglamentų (higienos normų), kurių kontrolė nėra pavesta kitiems viešojo administravimo subjektams, laikymosi kontrolę pagal sveikatos apsaugos ministro nustatytą kontroliuojamų sričių sąrašą (pažymos 9.2 papunktis), atlieka užkrečiamųjų ligų epidemiologinę analizę ir prognozę (pažymos 8.2 papunktis).
Vadovaudamasi VAĮ 11 straipsnio 4 dalimi, nustatančia, kad prašymas nenagrinėjamas, jeigu jis pateiktas ne pagal kompetenciją, Ministerija Pareiškėjo skundą persiuntė NVSC.
Pažymėtina ir tai, kad pagal VAĮ įtvirtintą subsidiarumo principą, viešojo administravimo subjektų sprendimai turi būti priimami ir įgyvendinami tuo viešojo administravimo sistemos lygiu, kuriuo jie yra efektyviausi (šios pažymos 8.1 papunktis). Taigi, viešojo administravimo subjektas, įvertinęs gauto prašymo ar skundo turinį ir nustatęs, jog negali spręsti jame išdėstytų klausimų arba priimti atitinkamų administracinių sprendimų, persiunčia tokį prašymą ar skundą kompetentingai įstaigai, kuri gali efektyviausiai pagal kompetenciją išspręsti pareiškėjų keliamus klausimus arba problemas. Kaip pažymėjo savo praktikoje LVAT, viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis, ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai.
Pažymėtina, kad VAĮ, Taisyklių nuostatos įpareigoja informuoti asmenį apie jo skundo / prašymo nenagrinėjimą. Ministerija, atsisakiusi nagrinėti Pareiškėjo skundą ir persiuntusi jį nagrinėti pagal kompetenciją NVSC, apie tai Pareiškėjo neinformavo. Ministerija tai įvertino kaip žmogiškąją klaidą, tačiau neinformavo, kokių priemonių ėmėsi, kad ateityje tokios klaidos nepasikartotų. Ministerijai teiktina rekomendacija.

14. Apibendrinus pateiktas išvadas, konstatuotina, kad SAM pareigūnai pagrįstai persiuntė Pareiškėjo skundą pagal kompetenciją NVSC, tačiau apie tai neinformavo Pareiškėjo ir tuo pažeidė VAĮ, Taisyklių nuostatas. Ši Pareiškėjo skundo dalis pripažintina pagrįsta.

Dėl Nacionalinio visuomenės sveikatos centro pareigūnų veiksmų (neveikimo)

15. Vadovaujantis Prašymų nagrinėjimo taisyklių nuostatomis, atsakymai į prašymus parengiami atsižvelgus į jų turinį.
LVAT ne kartą pasisakė, kad viešojo administravimo subjektas, bet kokiu būdu gavęs informaciją apie galbūt padarytus pažeidimus, pagal savo kompetenciją turi patikrinti tokią informaciją, ją įvertinti ir reaguoti į ja nuostatų bei kitų teisės aktų nustatytu būdu.
Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad NVSC gavo tiesiogiai jam pateiktą Pareiškėjo prašymą ir SAM persiųstą Pareiškėjo skundą dėl tų pačių aplinkybių (Darželyje rengiamų švenčių, repeticijų, kai yra nustatyti skarlatinos susirgimai). Įvertinus NVSC Pareiškėjui pateiktą atsakymą, pažymėtina, kad NVSC pagal kompetenciją išnagrinėjo Pareiškėjo prašymą ir skundą. Pareiškėjui pateikta pagrįsta teisės aktų nuostatomis NVSC pozicija dėl nurodytų aplinkybių, išaiškintos konkrečių teisės aktų nuostatos, kuriomis vadovaudamasis NVSC atlieka užkrečiamųjų ligų protrūkių ištyrimus, patikrinimus, diagnostiką ir kita. Tačiau, įvertinus tai, kad NVSC pagal kompetenciją priskirta nagrinėti asmenų skundus ir imtis priemonių juose keliamiems klausimams spręsti, o taip pat atlikti užkrečiamųjų ligų atvejų ir jų protrūkių epidemiologinį ištyrimą, atvejų valdymą ir protrūkių likvidavimą, nustatyta, kad NVSC veiksmai buvo nepakankami tiriant konkretų atvejį Darželyje, atsakymas nėra išsamus, neatsakyta į konkrečius klausimus. Ministerija, be kitų aplinkybių, taip pat pažymėjo, kad „atsižvelgiant į tai, kad paklausimas susijęs su konkrečia ugdymo įstaiga, NVSC galėjo suteikti Pareiškėjui papildomą informaciją dėl situacijos Darželyje: ar Pareiškėjo kreipimosi laikotarpiu NVSC buvo gavęs informaciją apie užkrečiamųjų ligų atvejus ir (ar) protrūkius, kada teisės aktų nustatyta tvarka reikėjo pradėti židinio epidemiologinę diagnostiką, ar NVSC pareigūnai taikė užkrečiamųjų ligų židinio ir (ar) protrūkio kontrolės priemones bei kokios priemonės buvo taikytos.“ Taigi, atsakymas parengtas neatsižvelgus į prašymo, skundo turinį. Pastebėtina, kad konkretesnę informaciją apie situaciją Darželyje NVSC pateikė tik Skundo tyrimo metu Seimo kontrolierei, tačiau tokią informaciją galėjo nurodyti atsakyme Pareiškėjui.
„Nepaisant to, kad Viešojo administravimo įstatyme gero administravimo principas tiesiogiai nėra įtvirtintas, jis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje išvedamas iš Konstitucijos nuostatų. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Viešojo administravimo subjektas yra saistomas inter alia gero administravimo principo, kuriuo įgyvendinama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta nuostata, jog visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, reikalavimų (LVAT 2015-07-09 išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1245-662/2015).“

16. Apibendrinus pateiktas išvadas, konstatuotina, kad NVSC pareigūnų veiksmai tiriant prašyme, skunde nurodytas konkrečias aplinkybes dėl situacijos Darželyje nebuvo pakankami (nebuvo aiškinamasi konkreti situacija, pagal kompetenciją epidemiologinė diagnostika ir kita), atsakymas parengtas neatsižvelgus į turinį, taigi buvo pažeistos Prašymų nagrinėjimo taisyklių nuostatos, ši Pareiškėjo skundo dalis pripažintina pagrįsta.

17. Atsižvelgus į tai, kad Pareiškėjas, gavęs NVSC paaiškinimus, toliau kelia klausimą dėl galimai neatsakytų skunde pateiktų klausimų, pažymėtina, kad Seimo kontrolieriai nevertina administracinių sprendimų tikslingumo požiūriu, neatlieka vertinimų srityse, kuriose reikalaujama specialių žinių. Pažymėtina, kad NVSC pateikė atsakymą, kuriame išdėstyta oficiali pozicija dėl Pareiškėjo nurodomų aplinkybių, NVSC veiklos. Pareiškėjui su NVSC pozicija nesutinkant, spręstina, kad yra ginčas, kuris nagrinėtinas administracinių ginčų komisijoje arba teisme. NVSC atsakyme nurodė informaciją apie Pareiškėjo teisę apskųsti NVSC atsakymą.

18. Atkreiptinas Pareiškėjo dėmesys į tai, kad:
18.1. Vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsniu, kiekvienas suinteresuotas asmuo turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Taigi, jeigu, Pareiškėjo nuomone, buvo pažeistos jo teisės, jis turi teisę kreiptis į teismą.
Pažymėtina, kad teismai, nagrinėdami skundus dėl administracinių sprendimų teisėtumo bei pagrįstumo ir nustatę, kad netinkamai nurodytas administracinio sprendimo teisinis pagrindas arba sprendimas netinkamai motyvuotas, tokį sprendimą panaikina ir įpareigoja atsakingą viešojo administravimo subjektą iš naujo nagrinėti klausimą ir priimti naują sprendimą. Tačiau teismas negali įpareigoti viešojo administravimo subjekto priimti būtent tokį sprendimą, kurio nori pareiškėjai.
18.2. Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime išaiškino, kad Seimo kontrolieriai pagal Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalį nėra priskiriami nei įstatymų leidžiamajai, nei vykdomajai, nei teisminei valdžiai. Taigi, Seimo kontrolierius nėra įgaliotas atlikti viešąjį administravimą (priimti administracinius sprendimus, kontroliuoti įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimą, administruoti viešųjų paslaugų teikimą) ir / arba vykdyti teisingumą. Seimo kontrolierius negali atlikti to, ką pagal teisės aktus yra įgalioti atlikti atitinkami viešojo administravimo subjektai. Pažymėtina ir tai, kad Seimo kontrolieriai negali įpareigoti viešojo administravimo subjekto priimti atitinkamą sprendimą ar jo nepriimti. Seimo kontrolieriai teikia rekomendacijas (siūlymus).

SEIMO KONTROLIERĖS SPRENDIMAI

19. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Seimo kontrolierė nusprendžia X skundo dalį dėl Sveikatos apsaugos ministerijos pareigūnų veiksmų (neveikimo) pripažinti pagrįsta.

20. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Seimo kontrolierė nusprendžia X skundo dalį dėl Nacionalinio visuomenės sveikatos centro pareigūnų veiksmų (neveikimo) pripažinti pagrįsta.

SEIMO KONTROLIERĖS REKOMENDACIJOS

21. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 17 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė rekomenduoja:
21.1. sveikatos apsaugos ministrui imtis priemonių, kad būtų laikomasi Viešojo administravimo įstatyme, Prašymų nagrinėjimo taisyklėse, Taisyklėse nustatytų asmenų prašymų, skundų nagrinėjimo tvarkos, t. y. persiunčiant asmenų skundus / prašymus nagrinėti kitoms institucijoms pagal kompetenciją, apie tai tinkamai informuoti asmenis;
21.2. Nacionalinio visuomenės sveikatos centro direktoriui atkreipti dėmesį į pažymos 15 punkte pateiktas išvadas, imtis priemonių, kad asmenų prašymai, skundai būtų nagrinėjami ir atsakymai rengiami laikantis Viešojo administravimo įstatymo, Prašymų nagrinėjimo taisyklių nuostatų, t. y. asmenų skunduose / prašymuose nurodytą informaciją tikrinti pagal kompetenciją ir atsakymus rengti atsižvelgus į skundo / prašymo turinį.

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad informacija apie siūlymų (rekomendacijų) išnagrinėjimą Seimo kontrolieriui turi būti pateikiama nedelsiant priėmus sprendimus dėl priemonių, kurių bus imamasi, atsižvelgiant į Seimo kontrolierių siūlymą (rekomendaciją), bet ne vėliau kaip per 30 dienų nuo siūlymo (rekomendacijos) gavimo dienos.

Seimo kontrolierę Eriką Leonaitę pavaduojanti
Seimo kontrolierė Milda Vainiutė