aA PAŽYMA DĖL X IR Y SKUNDO NR. 4D-2024/1-670 PRIEŠ NACIONALINĘ ŽEMĖS TARNYBĄ PRIE APLINKOS MINISTERIJOS

SKUNDO ESMĖ

 

1. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė gavo X (toliau ir citatose – Pareiškėja) ir Y (toliau ir citatose – Pareiškėjas; abu kartu ir citatose – Pareiškėjai) skundą dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos (toliau ir citatose – NŽT) pareigūnų veiksmų (neveikimo) nagrinėjant Pareiškėjų kreipimusis dėl servituto nustatymo administraciniu aktu bei žemės sklypo, kadastro Nr. …, formavimo nuosavybės teisių atkūrimui be privažiavimo (toliau – Skundas).

 

2. Pareiškėjai Skunde nurodo:

2.1. „2024 m. balandžio 5 d. Pareiškėjai bendrosios jungtinės nuosavybės teise įsigijo 2,4533 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypą, kurio kadastro Nr. … (unikalus Nr. …), …, …, … k.“ (toliau ir citatose – ir Žemės sklypas).

2.2. 2024 m. balandžio 8 d. prašymu Pareiškėjai kreipėsi į NŽT ir Vilniaus rajono savivaldybės administraciją, prašydami suteikti informaciją, kurioje vietoje yra numatytas privažiavimas prie Žemės sklypo, ir pateikti tai patvirtinančius dokumentus.

2.3. „Vilniaus rajono savivaldybė 2024 m. gegužės 2 d. rašte Nr. A33(1)-5285 dėl informacijos pateikimo nurodė, kad prašyme nurodytas Žemės sklypas […] nesiriboja su gatvėmis ar keliais, kurie yra įtraukti į Vilniaus rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių ir gatvių sąrašą, patvirtintą Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2020 m. birželio 5 d. sprendimu Nr. T3-170. […].“

2.4. „[…] NŽT atsakymo į elektroniniu paštu pateiktą 2024 m. balandžio 8 d. paklausimą dėl privažiavimo prie mums nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo laukiame iki šiol, t. y. jau tris mėnesius.

Ne kartą tiek žodžiu, tiek raštu siuntėme paklausimus NŽT dėl atsakymo pateikimo, tačiau mums tik pranešama, kad NŽT turi daug darbo ir atsakymai vėluoja, tuo tarpu, mes, Žemės sklypo savininkai negalime vykdyti jokios ūkinės veiklos mums nuosavybės teise priklausančiame Žemės sklype, nes neturime galimybės į jį patekti. Todėl, manome, kad tokia situacija teisinėje valstybėje nėra toleruotina ir turime teisę prašyti NŽT ne tik pateikti informaciją apie numatytą privažiavimą prie mums nuosavybės teise priklausančio Žemės sklypo, bet ir, jei toks privažiavimas, savo laiku nebuvo numatytas prašyti už tai atsakingas institucijas ištaisyti savo klaidas ir nustatyti privažiavimą administraciniu aktu […].“

2.5. „Šiuo atveju susiklostė tokia situacija, kad savalaikiai (projektuojant Žemės sklypą) nebuvo numatytas privažiavimas prie jo, t. y. kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte nebuvo suprojektuoti (numatyti) patekimo keliai į visus privačios žemės sklypus taip, kaip reikalaujama aukščiau nurodytuose teisės aktuose. Dėl šios priežasties mes faktiškai negalime patekti į mums nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą ir juo naudotis.

Mūsų manymu, šiuo metu racionaliausias patekimas į mums nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą būtų nustatant tiesioginį servitutą per besiribojantį žemės sklypą, kuriam yra padaryta nuovaža nuo kelio 5229 Aliniškės–Puodžiūnai–Dirmeitai, nes formuojant servitutą neracionalesniu būdu – per šoninį keliuką, privažiuoti prie savo Žemės sklypo vis tiek neturėtume galimybės dėl besiribojančios pelkėtos vietos.“

 

3. Pareiškėjai Seimo kontrolierės prašo: „Rekomenduoti NŽT pateikti išvadas dėl galimybės Pareiškėjams patekti į Žemės sklypą gretimame žemės sklype nustatyto servituto pagrindu ir remiantis Žemės įstatymo nuostatomis, suteikiančiomis NŽT teisę administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius nustatyti servitutus, kai teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą, išanalizuoti esamus teisinius pagrindus bei įvertinti realias galimybes dėl Žemės sklypui gretimuose žemės sklypuose kelio servituto administraciniu aktu nustatymo.“

 

TYRIMAS IR IŠVADOS

 

Tyrimui reikšmingos faktinės aplinkybės

 

4. Seimo kontrolierė dėl informacijos ir ją patvirtinančių dokumentų gavimo kreipėsi į NŽT ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministeriją.

 

5. NŽT informavo:

5.1. Pareiškėjų „[…] 2024 m. balandžio 5 d. pirkimo–pardavimo sutartimi […] įsigytas 2,45 ha žemės sklypas (kadastro Nr. …, projektinis Nr. 1141-1) … kaime (toliau – Žemės sklypas) buvo suprojektuotas Vilniaus apskrities, Vilniaus rajono, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte, patvirtintame NŽT Vilniaus rajono skyriaus 2015 m. vasario 5 d. įsakymu Nr. 48VĮ-(14.48.2.)-262 „Dėl Vilniaus rajono, Nemenčinės seniūnijos, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo“ (toliau – Projektas), perdavimui nuosavybėn neatlygintinai lygiaverčiu turėtajam žemės sklypu H. N. [vardas, pavardė Seimo kontrolierei yra žinomi].

Remiantis Projekto rengimo dokumentais, Projekte Žemės sklypas buvo suprojektuotas be privažiavimo.

Pagal 2014-07-14 Vilniaus rajono, Nemenčinės seniūnijos, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovėje pageidaujančių gauti žemės sklypus pretendentų, priskirtų IX-X eiliškumo grupėms, susirinkimo protokolą Nr. 48NS-(14.48.65.)-53 (toliau – 2014-07-14 Protokolas), 2014-07-14 įvykusio susirinkimo metu H. N. įpėdinio A. K. [vardas, pavardė Seimo kontrolierei yra žinomi]  įgaliotas T. P. [vardas, pavardė Seimo kontrolierei yra žinomi] […] iš laisvos žemės fondo žemės plotų Nr. 165 ir Nr. 161 pasirinko lygiaverčius turėtajam 2,45 ha ir 7,10 ha žemės sklypus (projektiniai Nr. 1141-1 ir Nr. 1141-2) … kaime. Sutikdamas su pasirinktų žemės sklypų vieta ir ribomis T. P. pasirašė 2014-07-14 Protokolo 2 priede, kuriame nurodė, kad pasirinktas žemės sklypas (projektinis Nr. 1441-1) „be privažiavimo“. išreikšdamas sutikimą su pasirinkto žemės sklypo vieta ir ribomis, T. P. taip pat pasirašė Vilniaus apskrities Vilniaus rajono Nemenčinės seniūnijos Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės teritorijoje 2014 m. rengiamo žemės reformos žemėtvarkos projekto svarstymo su IX eilės pretendentais gauti žemės žiniaraštyje“;

„Nei T. P., nei A. K. ginčo dėl Projekte nesuprojektuoto privažiavimo kelio į Žemės sklypą (projektinis Nr. 1441-1) nekėlė nei Projekto rengimo, nei jo viešojo svarstymo metu (Projekto viešasis svarstymas vyko nuo 2014-09-02 iki 2014-09-30, ir apie jo datą ir vietą 2014-08-16 viešai buvo paskelbta laikraštyje „Sostinė“).

[…] paminėtina, kad ir 2015-08-12 Žemės sklypo ribų paženklinimo–parodymo akte, kuriame, įgyvendinant Projektą sutikdamas pasirašė T. P., taip pat yra nurodyta, kad „sklypas yra be privažiavimo“.

„Iš Žemės sklypo Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės išrašo (registro Nr. …) matyti, kad Žemės sklypas įregistruotas 2015 m. spalio 16 d., Žemės sklype registruotų statinių nėra.“

„[…] rengiant Projektą visi aplinkiniai žemės sklypai, per kuriuos į laisvos žemės fondo žemės plotą Nr. 165 [dabartinis Žemės sklypas] nebuvo numatyti privažiavimo keliai, jau buvo suprojektuoti ankstesniuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir šie projektai jau buvo įgyvendinti, tai yra žemės sklypai suformuoti, jų duomenys įregistruoti Nekilnojamojo turto kadastre ir jie 2005–2013 metais priimtais sprendimais perleisti asmenims privačion nuosavybėn.“

„[…] laisvos žemės fondo žemės plotas Nr. 165, kuriame suprojektuotas Žemės sklypas, ribojosi su privačiais žemės sklypais, per kuriuos į šį plotą privažiavimo kelias nebuvo numatytas.“

„Kadangi rengiant Projektą H. N. įpėdinio A. K. įgaliotas T. P. (vėliau jis tapo Žemės sklypo savininku) pasirinko Žemės sklypą be privažiavimo ir ginčo dėl privažiavimo nekėlė nei Projekto rengimo, nei jo svarstymo metu, todėl Projekte suprojektuotas Žemės sklypas buvo patvirtintas ir perduotas privačion nuosavybėn be privažiavimo kelio.

Projekto rengimo metu galiojusių teisės aktai nuostatose nebuvo numatyta, kad tais atvejais, kai asmenys sutinka su laisvos žemės fondo žemės plotuose be privažiavimo kelio įsigyti nuosavybėn jų pasirinktu žemės sklypu, toks žemės sklypas jiems negali būti projektuojamas ir perduodamas nuosavybėn.“

„H. N. vardu nuosavybės teisės, perduodant nuosavybėn neatlygintinai lygiavertį Projekte suprojektuotą Žemės sklypą, atkurtos Nacionalinės žemės tarnybos 2015 m. spalio 2 d. sprendimu Nr. 48S-816-(14.48.3.) „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo kaimo gyvenamojoje vietovėje mirusiajai H. N.“.

„Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte numatyta, kad žemės servitutai administraciniu aktu pagal patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektų sprendinius, nustatomi valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, jeigu šiuos valstybinės žemės sklypus išnuomojant, perduodant neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti, o savivaldybių ir privačios žemės sklypus perleidžiant iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę bei atkuriant nuosavybės teises, teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti.“

„[…] šiuo konkrečiu atveju Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos negali būti taikomos, nes projektuojant ir formuojant aplinkinius žemės sklypus, dabartinio Žemės sklypo vietoje, nebuvo nei suprojektuoto ar suformuoto žemės sklypo, nei statinių, t. y. pirma buvo suformuoti aplinkiniai žemės sklypai ir jų formavimo metu nebuvo objekto (žemės sklypo ar statinio). Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos suteiktų teisę priimti sprendimus administraciniu aktu tik jei Žemės sklypas būtų suformuotas ankščiau nei aplinkiniai žemės sklypai.“

„[…] Žemės sklypas su valstybei priklausančiais žemės sklypais, kuriems galėtų būti nustatytas kelio servitutas, nesiriboja […].“

5.2. NŽT 2024 m. balandžio 15 d. užregistruotas (reg. Nr. 1GD-24849) Pareiškėjos 2024 m. balandžio 8 d. prašymas (toliau ir citatose – Prašymas), kuriame Pareiškėja prašė informuoti:

„[…] kurioje vietoje yra numatytas privažiavimas prie […] Žemės sklypo […] ir pateikti tai patvirtinančius dokumentus.“

Pareiškėjos Prašymas „[…] vykdymui buvo perduotas Vilniaus apygardos žemės tvarkymo ir administravimo skyriui (toliau – Skyrius). Tačiau Skyrius Pareiškėjai atsakymo […] nepateikė dėl šiame Skyriuje darbuotojų trūkumo ir dėl to kitiems šio skyriaus darbuotojams tenkančio didelio darbo krūvio.“

„Terminas […] Pareiškėjos Prašymui išnagrinėti dėl pirmiau nurodytų priežasčių nebuvo pratęstas.“

Skyrius atsakymą į Pareiškėjos Prašymą pateikė 2024 m. spalio 30 d. raštu Nr. 1SD-83176-(15.2.48 E.) (toliau – Raštas), kuriame nurodė:

„[…] dėl privažiavimo kelio išsamiai buvo atsakyta NŽT 2024-09-09 raštu Nr. 1SD-62075-(15.4.48 E.) „Dėl servituto“; rašte pateikta atsakymo apskundimo tvarka.

5.3. NŽT gautas Pareiškėjų 2024 m. rugpjūčio 9 d. prašymas (toliau ir citatose – Prašymas 2), kuriame Pareiškėjai, be kita ko, nurodė:

„2024 m. balandžio 8 d. elektroniniais paštais kreipėmės į NŽT […] prašydami suteikti informaciją, kurioje vietoje yra numatytas privažiavimas prie […] Žemės sklypo […] ir pateikti tai patvirtinančius dokumentus“.

„[…] NŽT atsakymo į elektroniniu paštu pateiktą 2024 m. balandžio 8 d. paklausimą dėl privažiavimo prie mums nuosavybės teise priklausančio Žemės sklypo nesulaukėme“.

„Šiuo atveju susiklostė tokia situacija, kad savalaikiai (projektuojant Žemės sklypą) nebuvo numatytas privažiavimas prie jo, t. y. kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte nebuvo suprojektuoti (numatyti) patekimo keliai į visus privačios žemės sklypus taip, kaip reikalaujama aukščiau nurodytuose teisės aktuose. Dėl šios priežasties mes faktiškai negalime patekti į mums nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą ir juo naudotis. Mūsų manymu, šiuo metu racionaliausias patekimas į […] Žemės sklypą būtų nustatant tiesioginį servitutą per besiribojantį žemės sklypą, kuriam yra padaryta nuovaža nuo kelio 5229 Aliniškės-Puodžiūnai-Dirmeitai, nes formuojant servitutą neracionalesniu būdu – per šoninį keliuką, privažiuoti prie savo Žemės sklypo vis tiek neturėtume galimybės dėl besiribojančios pelkėtos vietos. […].“

Pareiškėjai Prašyme 2 NŽT prašė: „[…] išanalizuoti esamus teisinius pagrindus bei nustatyti kelio servitutą Žemės sklypui per besiribojantį žemės sklypą administraciniu aktu.“

NŽT Skyrius atsakymą į Pareiškėjų Prašymą 2 pateikė 2024 m. rugsėjo 9 d. raštu Nr. 1SD-62075-(15.4.48 E.) „Dėl servituto“ (toliau – Raštas 2), kuriame nurodė:

„[…]. Jūsų nuosavybės teise valdomas Žemės sklypas […] buvo suprojektuotas Vilniaus apskrities, Vilniaus rajono, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte, patvirtintame Nacionalinės žemės tarnybos Vilniaus rajono skyriaus 2015 m. vasario 5 d. įsakymu Nr. 48VĮ-(14.48.2.)-262 „Dėl Vilniaus rajono, Nemenčinės seniūnijos, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo“ (toliau – Projektas) perdavimui nuosavybėn neatlygintinai lygiaverčiu turėtajam žemės sklypu H. N. (nuasmeninta). Remiantis Projekto rengimo dokumentais, Projekte Žemės sklypas buvo suprojektuotas be privažiavimo.

Pagal 2014 m. liepos 14 d. Vilniaus rajono Nemenčinės seniūnijos, Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovėje pageidaujančių gauti žemės sklypus pretendentų, priskirtų IX-X eiliškumo grupėms, susirinkimo protokolą Nr. 48NS-(14.48.65.)-53 […] [toliau – Protokolas], 2014-07-14 įvykusio susirinkimo metu H. N. (nuasmeninta) įpėdinio A. K. (nuasmeninta) įgaliotas T. P. (nuasmeninta) už NŽT Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriaus parengtoje 2010 m. gruodžio 16 d. išvadoje Nr. IŠ49-83 „Dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn“ nurodytą 1,32 ha Vilniaus mieste, buvusiame Verkių dvare iki nacionalizacijos turėtos žemės vertę (8236,80 Lt (2385,54 Eur)) iš laisvos žemės fondo žemės plotų Nr. 165 ir Nr. 161 pasirinko lygiaverčius turėtajam 2,45 ha ir 7,10 ha žemės sklypus (projektiniai Nr. 1141-1 ir Nr. 1141-2) … kaime. Sutikdamas su pasirinktų žemės sklypų vieta ir ribomis T. P. (nuasmeninta) pasirašė Protokolo 2 priede, kuriame nurodė, kad pasirinktas žemės sklypas (projektinis Nr. 1441-1) „be privažiavimo“. Išreikšdamas sutikimą su pasirinkto žemės sklypo vieta ir ribomis, T. P. (nuasmeninta) taip pat pasirašė Vilniaus apskrities Vilniaus rajono Nemenčinės seniūnijos Didžiųjų Kabiškių kadastro vietovės teritorijoje 2014 m. rengiamo žemės reformos žemėtvarkos projekto svarstymo su IX eilės pretendentais gauti žemės žiniaraštyje. Nei T. P. (nuasmeninta), nei A. K. (nuasmeninta), ginčo dėl Projekte nesuprojektuoto privažiavimo kelio į žemės sklypą (projektinis Nr. 1441-1) nekėlė nei Projekto rengimo, nei jo viešojo svarstymo metu (Projekto viešasis svarstymas vyko nuo 2014-09-02 iki 2014-09-30, ir apie jo datą ir vietą 2014-08-16 viešai buvo paskelbta laikraštyje „Sostinė“). Taip pat paminėtina, kad ir 2015-08-12 Žemės sklypo ribų paženklinimo–parodymo akte, kuriame, įgyvendinant Projektą sutikdamas pasirašė T. P. (nuasmeninta), taip pat yra nurodyta, kad „sklypas yra be privažiavimo“.

Dėl privažiavimo kelio prie Žemės sklypo rengiant Projektą suprojektavimo, informuojame, kad rengiant Projektą visi aplinkiniai žemės sklypai, per kuriuos į laisvos žemės fondo žemės plotą Nr. 165 [Žemės sklypą] nebuvo numatyti privažiavimo keliai, jau buvo suprojektuoti ankstesniuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir šie projektai jau buvo įgyvendinti, tai yra žemės sklypai suformuoti, jų duomenys įregistruoti Nekilnojamojo turto kadastre ir jie 2005–2013 metais priimtais sprendimais perleisti asmenims privačiai nuosavybei.

Vadovaujantis Metodikos […] 46 punktu, žemės sklypai žemės reformos žemėtvarkos projektuose turi būti projektuojami taisyklingų, racionalių ribų, su privažiuojamaisiais keliais. Pagal Metodikos 24.3 papunktį, projekto autorius ne vėliau kaip prieš 14 dienų iki planuojamos teritorijos žemėtvarkos projektui rengti patvirtinimo dienos patikrina, ar prie visų anksčiau patvirtintame žemėtvarkos projekte arba projektui prilyginamame plane suprojektuotų žemės sklypų galima privažiuoti esamais ar suprojektuotais keliais, ar yra nustatyti reikalingi kelio servitutai.

Nustačius, kad ne prie visų žemės sklypų yra privažiuojamieji keliai, parengia asmenų, kuriems anksčiau patvirtintame žemėtvarkos projekte arba projektui prilyginamame plane suprojektuoti šie žemės sklypai, sąrašą, jame nurodo fizinio asmens vardą ir pavardę arba juridinio asmens ar kitos užsienio organizacijos pavadinimą, žemės sklypo projektinį numerį ir bloko, kuriame yra žemės sklypas, numerį arba kadastro numerį (jei žemės sklypas įregistruotas Nekilnojamojo turo kadastre) bei pasiūlymus dėl privažiuojamųjų kelių prie šių žemės sklypų suprojektavimo ir (ar) kelio servituto nustatymo.

Taigi, pagal nurodytą Metodikos nuostatą patikrinti ar ankstesniuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose suprojektuoti žemės sklypai turi privažiavimo kelius projekto autorius privalėjo iki pradedant rengti Projektą. Kadangi žemės reformos žemėtvarkos projektai rengiami tik valstybinėje žemėje, o visi su Žemės sklypu bendrą ribą turintys žemės sklypai jau buvo suprojektuoti anksčiau parengtuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir tuomečio Vilniaus apskrities viršininko ir NŽT 2005–2013 metais priimtais sprendimais perduoti asmenims privačion nuosavybėn, todėl privačiais žemės sklypais užimta žemė nebuvo priskirta Projektui rengti numatytai teritorijai keliai per privačią žemę negalėjo būti projektuojami.

Laisvos žemės fondo žemės plotas Nr. 165, kuriame suprojektuotas Žemės sklypas, ribojosi su privačiais žemės sklypais, per kuriuos į šį plotą privažiavimo kelias nebuvo numatytas. Kadangi rengiant Projektą H. N. (nuasmeninta) įpėdinio A. K. (nuasmeninta) įgaliotas T. P (nuasmeninta) (vėliau jis tapo Žemės sklypo savininku) pasirinko Žemės sklypą be privažiavimo ir ginčo dėl privažiavimo nekėlė nei Projekto rengimo, nei jo svarstymo metu, todėl Projekte suprojektuotas Žemės sklypas buvo patvirtintas ir perduotas privačiai nuosavybei be privažiavimo kelio.

Projekto rengimo metu galiojusių teisės aktai nuostatose nebuvo numatyta, kad tais atvejais, kai asmenys sutinka su laisvos žemės fondo žemės plotuose be privažiavimo kelio įsigyti nuosavybėn jų pasirinktu žemės sklypu, toks žemės sklypas jiems negali būti projektuojamas ir perduodamas nuosavybėn. […].

14. N. (nuasmeninta) vardu nuosavybės teisės, perduodant nuosavybėn neatlygintinai lygiavertį Projekte suprojektuotą Žemės sklypą, atkurtos NŽT 2015 m. spalio 2 d. sprendimu Nr. 48S-816-(14.48.3.) „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo kaimo gyvenamojoje vietovėje mirusiajai H.N (nuasmeninta)“.

[…] Servituto nustatymą administraciniu aktu reglamentuoja Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 22 straipsnis. Atvejai, kada NŽT vadovas arba jo įgaliotas viešojo administravimo funkcijas vykdančiame Nacionalinės žemės tarnybos padalinyje vadovaujamas pareigas einantis valstybės tarnautojas sprendimu gali nustatyti servitutą administraciniu aktu, įvardyti šio įstatymo 22 straipsnio 2 dalyje.

Kadangi, Žemės sklypas su valstybei priklausančiais žemės sklypais, kuriems galėtų būti nustatytas kelio servitutas, nesiriboja, Projekte kelio servitutas privažiavimui prie Žemės sklypo nesuprojektuotas, taip pat nėra kitų Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalyje keliamų reikalavimų kelio servitutui administracine tvarka nustatyti, todėl NŽT negali administracine tvarka nustatyti kelio servituto privatiems žemės sklypams privažiavimui į taip pat privatų Žemės sklypą.

Taigi, atsižvelgiant į tai, kad priimti sprendimai, kuriais Žemės sklypas, taip pat su juo bendrą ribą turintys žemės sklypai, įsigyti privačion nuosavybėn, nenuginčyti, ir kad privažiavimui iki […] Žemės sklypo kelio servitutas administracine tvarka negali būti nustatytas, informuojame, kad Jūs galite inicijuoti kelio servituto, kuris užtikrintų Žemės sklypo tinkamą naudojimą, nustatymą sandoriu. Sudarant tokį sandorį žemės sklypų savininkai aptartų tiek kelio servituto vietą, tiek servituto turinį sudarančias savininkų teises.“

5.4. NŽT gautas Pareiškėjų 2024 m. spalio 1 d. skundas (toliau – 2024 spalio 1 d. skundas), kuriame Pareiškėjai nurodė Prašyme 2 pateiktą informaciją bei papildomai pažymėjo:

„Dėl NŽT Skyriaus darbuotojų neveikimo ir susidariusios situacijos esame kreipęsi […] į NŽT su 2024 m. rugpjūčio 9 d. prašymu nustatyti privažiavimo prie Žemės sklypo servitutą administraciniu aktu, į kurį 2024 m. rugsėjo 9 d. elektroniniu paštu gavome raštą Nr. 1SD- -(15.4.48 E.). Šiame rašte nurodoma, kad „būsimam Žemės sklypo savininkui, H. N. (nuasmeninta) įpėdiniui A. K. (nuasmeninta) atstovavusiam T. P. (nuasmeninta) […] buvo žinoma, kad Žemės sklypas neturi privažiavimo“ ir siūloma inicijuoti kelio servituto, kuris užtikrintų Žemės sklypo tinkamą naudojimą, nustatymą sandoriu. Tačiau […]  atkuriant nuosavybės teises į žemės sklypus žemės sklypai privalėjo būti suprojektuoti su privažiavimais ir nebuvo numatyta jokių išlygų dėl kitokio projektavimo net ir pasirenkant taip suprojektuotus žemės sklypus, t. y. iš ne teisės negali atsirasti teisė. Todėl, manome, kad tokia situacija teisinėje valstybėje nėra toleruotina ir turime teisę prašyti NŽT ne tik pateikti informaciją apie numatytą privažiavimą prie […] Žemės sklypo, bet ir, jei toks privažiavimas, savo laiku nebuvo numatytas prašyti už tai atsakingas institucijas ištaisyti savo klaidas ir nustatyti privažiavimą administraciniu aktu […].“

„[…] valstybės institucijų pareigūnų veiksmais (neveikimu) yra pažeidžiamos žemės sklypo savininkų teisės neužtikrinant galimybės patekti į nuosavybės teise valdomą turtą. Tokiu būdu, užkertama galimybė žemės sklype vykdyti ūkinę veiklą.“

„Europos Žmogaus Teisių Teismo 2014 m. gruodžio 2 d. sprendimas byloje Romankevič v. Lithuania, peticijos Nr. 25747/07: „[…] gero valdymo principas paprastai nedraudžia valdžios institucijoms ištaisyti atsitiktinių klaidų, net jei jas lėmė jų pačių nerūpestingumas; tačiau riziką, atsirandančią dėl valstybės institucijos klaidų, privalo prisiimti pati valstybė, ir klaidų negalima taisyti suinteresuotų asmenų sąskaita“.

Pareiškėjai 2024 m. spalio 1 d. skunde NŽT direktoriaus prašė: panaikinti NŽT Skyriaus Raštą 2 ir „[…] klausimą išspręsti iš esmės nustatyti kelio servitutą Žemės sklypui administraciniu aktu.“

NŽT atsakymą į Pareiškėjų 2024 m. spalio 1 d. skundą pateikė 2024 m. lapkričio 13 d. raštu Nr. 1SS-502-(5.75 E.) (toliau – Raštas 3) (Raštą 3 pasirašė NŽT direktoriaus pavaduotoja), kuriame, be kita ko, nurodė:

„[…]. Primename, kad Jums Skyrius Raštu 2 išsamiai paaiškino dėl kelio servituto nustatymo į Jums nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą […].

[…]. Atsakydami į Jūsų prašymą, nustatyti kelio servitutą administraciniu aktu, vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punktu, besiribojantiems žemės sklypams su Jums nuosavybės teise priklausančiu Žemės sklypu […], paaiškiname, kad Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte numatyta, kad žemės servitutai administraciniu aktu pagal patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektų sprendinius, nustatomi valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, jeigu šiuos valstybinės žemės sklypus išnuomojant, perduodant neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti, o savivaldybių ir privačios žemės sklypus perleidžiant iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę bei atkuriant nuosavybės teises, teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti.

Informuojame, kad Žemės sklypas […] buvo suprojektuotas Projekte […]. Remiantis Projekto rengimo dokumentais, Projekte Žemės sklypas buvo suprojektuotas be privažiavimo.

Iš Žemės sklypo Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės išrašo (Registro Nr.: …) matyti, kad Žemės sklypas įregistruotas 2015 m. spalio 16 d., Žemės sklype registruotų statinių nėra.

Atkreiptinas dėmesys, kad rengiant Projektą visuose aplinkiniuose žemės sklypuose, per kuriuos į laisvos žemės fondo žemės plotą Nr. 165 (dabartinis Žemės sklypas) nebuvo numatyti privažiavimo keliai, jau buvo suprojektuoti ankstesniuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir šie projektai jau buvo įgyvendinti, tai yra žemės sklypai suformuoti, jų duomenys įregistruoti Nekilnojamojo turto registre ir jie 2005 – 2013 metais priimtais sprendimais perleisti asmenims privačion nuosavybėn.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, informuojame, kad šiuo konkrečiu atveju Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos negali būti taikomos, nes projektuojant ir formuojant aplinkinius žemės sklypus, dabartinio Žemės sklypo vietoje, nebuvo nei suprojektuoto ar suformuoto žemės sklypo, nei statinių, t. y. pirma buvo suformuoti aplinkiniai žemės sklypai ir jų formavimo metu nebuvo objekto (žemės sklypo ar statinio). Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos suteiktų teisę priimti sprendimus administraciniu aktu tik jei Žemės sklypas būtų suformuotas ankščiau nei aplinkiniai žemės sklypai.

Papildomai informuojame, kad Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 4.111 straipsnio 1 dalyje apibrėžtas servitutas – tai teisė į svetimą nekilnojamąjį daiktą, suteikiama naudotis tuo svetimu daiktu (tarnaujančiuoju daiktu), arba to daikto savininko teisės naudotis daiktu apribojimas, siekiant užtikrinti daikto, dėl kurio nustatomas servitutas (viešpataujančiojo daikto), tinkamą naudojimą. CK 4.112 straipsnio 1 dalyje nustatytas servituto turinys – tai kai servitutu suteikiamos servituto turėtojui konkrečios naudojimosi konkrečiu svetimu daiktu teisės arba atimamos iš tarnaujančiojo daikto savininko konkrečios naudojimosi daiktu teisės.

CK 4.124 straipsnio 1 dalyje reglamentuojama, kad servitutą gali nustatyti įstatymai, sandoriai ir teismo sprendimas, o įstatymo numatytais atvejais – administracinis aktas.

Remiantis CK 4.125 straipsnio nuostata, sandoriais nustatyti servitutus turi teisę tik pats tarnaujančiuoju tampančio daikto savininkas. Taigi, sandoriai dėl servituto nustatymo yra žemės savininkų sutartys, kuriose šalių tarpusavio susitarimu nustatomi žemės servitutai, aptariamos naudojimosi servitutu sąlygos, nuostoliai, jų apmokėjimo tvarka ir kitos sąlygos

Dėl kelio servituto, paaiškiname, kad kelio servitutas iki Žemės sklypo per aplinkinius žemės sklypus gali būti nustatytas tik sandorio būdu arba teismo sprendimu. Pagal CK 4.125 straipsnio nuostatas sandoriais nustatyti servitutus turi teisę tik pats tarnaujančiuoju tampančio daikto savininkas, todėl informuojame, kad Jūs turėtumėte su aplinkinių žemės sklypų savininkais sudaryti notaro tvirtinamą sandorį dėl servituto nustatymo Žemės sklype ir jį įregistruoti Nekilnojamojo turto registre. Jeigu žemės sklypų savininkai nesutaria dėl servituto nustatymo tarpusavio susitarimu, o nenustačius servituto nebūtų įmanoma normaliomis sąnaudomis daikto naudoti pagal paskirtį, pagal CK 4.126 straipsnį servitutas galėtų būti nustatomas tik teismo sprendimu. […].“

 

6. Aplinkos ministerija Seimo kontrolierei pateikė šią informaciją:

6.1. Aplinkos ministerija, atsakydama į Seimo kontrolierės klausimą, ar NŽT, vadovaudamasi galiojančių teisės aktų nuostatomis, turi galimybę servitutus administraciniu aktu nustatyti privatiems žemės sklypams (Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punktas); jeigu taip, nurodyti, kokius veiksmus, kuo vadovaudamasi turi atlikti NŽT, spręsdama servituto nustatymo administraciniu aktu privačiame žemės sklype klausimą, informavo:

„Žemės įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatyta, kad administraciniu aktu Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius servitutai nustatomi, jeigu valstybinės žemės sklypus išnuomojant, perduodant neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti, o savivaldybių ir privačios žemės sklypus perleidžiant iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę bei atkuriant nuosavybės teises, teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu: 1) nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba 2) sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti.

Pirmuoju nurodytu atveju, kai sprendiniai dėl patekimo į žemės sklypą nebuvo suprojektuoti, siekiant išspręsti susidariusią situaciją, rengiamas teritorijų planavimo dokumentas arba žemės valdos projektas, priklausomai nuo to, kokį dokumentą rengiant žemės sklypas, į kurį nėra suprojektuotas privažiavimo kelias, buvo suformuotas. Jeigu žemės sklypas buvo suformuotas rengiant žemės valdos projektą (kaimo gyvenamojoje vietovėje, kas yra aktualu nagrinėjamai situacijai, dažniausiai rengiami žemės valdos projektai), vadovaujantis Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 8 punktu […],  kelio servitutas projektuojamas rengiant žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektą (toliau – ŽSFP projektas). ŽSFP projekto rengimą, be kitų subjektų, inicijuoti gali valstybinės žemės patikėtiniai, Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju – NŽT […].

ŽSFP projektai rengiami Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių […] (toliau – Taisyklės), nustatyta tvarka. Taisyklių 4.5 papunkčio nuostatos nurodo, kad rengiant ŽSFP nustatomi žemės servitutai. Pažymėtina, kad pagal Taisyklių 14 punktą, ŽSFP projektas rengiamas ŽSFP projektą iniciavusio asmens lėšomis.

Parengus ŽSFP projektą, kuriuo suprojektuotas kelio servitutas, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. spalio 14 d. nutarimo Nr. 1289 „Dėl žemės servitutų nustatymo administraciniu aktu taisyklių patvirtinimo“ (toliau – Nutarimas Nr. 1289) nustatyta tvarka, NŽT vadovo ar jo įgalioto asmens sprendimu žemės sklypui, į kurį nėra privažiavimo kelio, nustatomas kelio servitutas.

Antruoju nurodytu atveju, kai sprendiniai (kelio servitutas) buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, vadovaujantis Žemės įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 8 punktu ir Nutarimo Nr. 1289 nustatyta tvarka, NŽT vadovo ar jo įgalioto asmens sprendimu nustatomas kelio servitutas, žemės sklypui, į kurį nėra privažiavimo kelio.

Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad savivaldybių ir privačios žemės sklypams servitutai administraciniu aktu nustatomi tik tada, kai servitutas negali būti suprojektuotas laisvos valstybinės žemės fondo žemėje (tais atvejais, kai viešpataujančiuoju tampantis daiktas nesiriboja su laisvos valstybinės žemės fondo žeme arba ribojasi su ja, bet dėl laisvoje valstybinėje žemėje esančių šlaitų, griovių, pelkėtų vietų, miško ar kitų vietovės ypatumų, servituto nustatymas šiai žemei neužtikrintų tinkamo viešpataujančiuoju tampančio daikto naudojimo pagal paskirtį). Teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas valstybės ir (ar) savivaldybių biudžetų lėšomis Vyriausybės nustatyta tvarka. Fizinių ir (ar) juridinių asmenų pageidavimu teritorijų planavimo dokumentai arba žemės valdos projektai ir žemės sklypų planai gali būti rengiami jų lėšomis.

[…] pagal Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatas NŽT servitutą (kelio servitutą) administraciniu aktu nustatyti privatiems asmenims turi tik tuo atveju, kai jis yra suprojektuotas patvirtintame teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte“.

6.2. Aplinkos ministerija, atsakydama į Seimo kontrolierės prašymą įvertinti NŽT Seimo kontrolierei pateiktą informaciją (informaciją, susijusią su Žemės sklypu bei su juo besiribojančiais žemės sklypais; šios pažymos 5.1 papunktis) bei pateikti motyvuotą nuomonę, ar Skunde aptariamu atveju NŽT gali nustatyti servitutą per privatų žemės sklypą, kad būtų privažiavimas į Žemės sklypą, informavo:

„Atsižvelgiant į tai, kad Pareiškėjų skunde nurodytas aplinkybes reikalinga išsamiai įvertinti pagal iš archyvų gautus dokumentus, o juos įvertinus priimti sprendimus dėl pareiškėjų skunde nurodytos problematikos, vadovaujantis Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostatomis, NŽT reikalinga pakartotinai išnagrinėti ir įvertinti susidariusią situaciją:

1) jeigu būtų nustatyta, kad pagal nagrinėjamoje vietovėje patvirtintų žemės valdos projektų sprendinius iki Pareiškėjų Žemės sklypo nėra suprojektuotas nei vienas privažiavimo kelias (kelio servitutas) ir patekimo į jį nėra, spręsti dėl jo suprojektavimo (siūlytina per valstybinės žemės sklypą, besiribojantį su Pareiškėjų žemės sklypu) rengiant ŽSFP projektą ir priimant sprendimą nustatyti kelio servitutą administraciniu aktu vadovaujantis aukščiau minėtų teisės aktų nuostatomis;

2) jeigu būtų nustatyta, kad nagrinėjamoje vietovėje bent vieno iš patvirtintų žemės valdos projektų sprendinys – privažiavimo kelias (kelio servitutas) – iki Pareiškėjų žemės sklypo yra suprojektuotas, spręsti dėl suprojektuoto sprendinio (kelio servitutą) nustatymo administraciniu aktu“.

6.3. Aplinkos ministerija, atsakydama į Seimo kontrolierės klausimą, ar siekiant įgyvendinti Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatas turi (turėtų) būti rengiami teisės aktų pakeitimai, informavo:

„[…] iš galiojančių Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostatų, kad „teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas valstybės ir (ar) savivaldybių biudžetų lėšomis“ nėra pakankamai aišku, kuriais atvejais finansuojama valstybės, kuriais savivaldybių biudžetų lėšomis.

Atsižvelgdama į tai, Aplinkos ministerija iniciavo Žemės įstatymo Nr. I-446 2, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 22, 23, 29, 32, 34, 35, 37, 40, 41, 43, 45, 47, 54, 55, 56, 64, 66 straipsnių ir VI-1 skyriaus pakeitimą (įstatymo pakeitimo projekto Nr. XIVP-4009), kuriuo siūloma patikslinti 22 straipsnio 3 dalis nuostatos, kad teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, kurio pagrindu buvo suformuotas žemės sklypas, patvirtinusio subjekto lėšomis. […].“

6.4. Aplinkos ministerija pažymėjo: „[…] tuo atveju, jeigu […] pakartotinai išnagrinėjus ir įvertinus susidariusią situaciją [Skunde aptariamą situaciją] ir siekiant išspręsti susiklosčiusią situaciją reikalinga atlikti […] nurodytus veiksmus [šios pažymos 6.1 papunktis], šiuo metu galiojančio teisinio reglamentavimo nepakanka. Pažymėtina, kad siekiant įgyvendinti Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto ir to paties straipsnio 3 dalies nuostatas, reikalinga patikslinti Taisyklių nuostatas, kuriose būtų numatyta galimybė rengiant ŽSFP projektą privačiuose žemės sklypuose nustatyti servitutą, taip pat aiškiau reglamentuoti tokių projektų rengimo finansavimą iš savivaldybės ar NŽT biudžeto lėšų. Paminėtina, kad Aplinkos ministerija yra parengusi šių Taisyklių pakeitimo projektą, tačiau nepriėmus Žemės įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatų, nėra teisinio pagrindo priimti atitinkamus Taisyklių pakeitimus“.

 

Tyrimui reikšmingos teisės aktų nuostatos

 

7. Lietuvos Respublikos įstatymai

7.1. Civilinio kodekso:

4.124 straipsnio „Servituto nustatymo pagrindai ir momentas“ 1 dalis – „Servitutą gali nustatyti įstatymai, sandoriai ir teismo sprendimas, o įstatymo numatytais atvejais – administracinis aktas“.

4.128 straipsnio „Daiktai, kuriems gali būti nustatomas servitutas“ 1 dalis – „Servitutas gali būti nustatomas nekilnojamajam daiktui, kuris savo pastoviomis savybėmis neterminuotam laikui gali užtikrinti viešpataujančiojo daikto tinkamą naudojimą.“

7.2. Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio „Seimo kontrolierių tiriami skundai“ 1 dalis – „Seimo kontrolieriai tiria pareiškėjų skundus dėl pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeidžiamų žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje“.

7.3. Viešojo administravimo įstatymo:

10 straipsnio „Administracinių sprendimų priėmimas“ 4 dalis – „Viešojo administravimo subjektas administracinį sprendimą dėl asmens prašymo ar skundo turi priimti per 20 darbo dienų nuo tokio prašymo ar skundo gavimo dienos.[…]. Kai dėl objektyvių priežasčių per šį terminą administracinis sprendimas negali būti priimtas, viešojo administravimo subjektas šį terminą gali pratęsti ne ilgiau kaip 10 darbo dienų. Asmeniui apie tokį termino pratęsimą per 5 darbo dienas nuo sprendimo pratęsti terminą priėmimo dienos pranešama raštu ir nurodomos pratęsimo priežastys“;

23 straipsnio „Administracinės procedūros pradžia“ 1 dalis – „Administracinę procedūrą pradeda viešojo administravimo subjekto vadovas arba jo įgaliotas pareigūnas, valstybės tarnautojas, kitas įstatymų nustatytą specialų statusą turintis fizinis asmuo, darbuotojas arba viešojo administravimo subjekto vadovo ar jo įgalioto asmens sudaryta komisija rašytiniu pavedimu per 3 darbo dienas nuo skundo gavimo dienos.“

7.4. Žemės įstatymo:

22 straipsnio „Žemės servitutai“:

1 dalis – „Žemės servitutai nustatomi Civilinio kodekso nustatytais pagrindais. Servitutų nustatymo administraciniu aktu atvejai ir tvarka nustatomi šiame straipsnyje. Administraciniu aktu servitutai nustatomi Nacionalinės žemės tarnybos vadovo arba jo įgalioto viešojo administravimo funkcijas vykdančiame Nacionalinės žemės tarnybos padalinyje vadovaujamas pareigas einančio valstybės tarnautojo sprendimu. […].“

2 dalis (redakcija, galiojanti nuo 2023 m. birželio 1 d.) – „Administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius servitutai nustatomi: […]; 8) valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, jeigu šiuos valstybinės žemės sklypus išnuomojant, perduodant neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti, o savivaldybių ir privačios žemės sklypus perleidžiant iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę bei atkuriant nuosavybės teises, teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti.“

3 dalis (redakcija, galiojanti nuo 2025 m. sausio 1 d. iki 2025 m. birželio 30 d.) – „Savivaldybių ir privačios žemės sklypams servitutai administraciniu aktu nustatomi tik tada, kai servitutas negali būti suprojektuotas laisvos valstybinės žemės fondo žemėje (tais atvejais, kai viešpataujančiuoju tampantis daiktas nesiriboja su laisvos valstybinės žemės fondo žeme arba ribojasi su ja, bet dėl laisvoje valstybinėje žemėje esančių šlaitų, griovių, pelkėtų vietų, miško ar kitų vietovės ypatumų, servituto nustatymas šiai žemei neužtikrintų tinkamo viešpataujančiuoju tampančio daikto naudojimo pagal paskirtį). Teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas valstybės ir (ar) savivaldybių biudžetų lėšomis Vyriausybės nustatyta tvarka. Fizinių ir (ar) juridinių asmenų pageidavimu teritorijų planavimo dokumentai arba žemės valdos projektai ir žemės sklypų planai gali būti rengiami jų lėšomis.“

3 dalis (redakcija, įsigaliosianti nuo 2025 m. liepos 1 d.) – „Savivaldybių ir privačios žemės sklypams servitutai administraciniu aktu nustatomi tik tada, kai servitutas negali būti suprojektuotas laisvos valstybinės žemės fondo žemėje (tais atvejais, kai viešpataujančiuoju tampantis daiktas nesiriboja su laisvos valstybinės žemės fondo žeme arba ribojasi su ja, bet dėl laisvoje valstybinėje žemėje esančių šlaitų, griovių, pelkėtų vietų, miško ar kitų vietovės ypatumų servituto nustatymas šiai žemei neužtikrintų tinkamo viešpataujančiuoju tampančio daikto naudojimo pagal paskirtį). Teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, kurio pagrindu buvo suformuotas žemės sklypas, patvirtinusio subjekto lėšomis. Fizinių ir (ar) juridinių asmenų pageidavimu teritorijų planavimo dokumentai arba žemės valdos projektai ir žemės sklypų planai gali būti rengiami jų lėšomis.“

40 straipsnio „Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai“:

1 dalis – „Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai rengiami šiais atvejais, kai: […]; 8) keičiant ar nustatant papildomus žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto sprendinius, nustatomi servitutai, jeigu jie nebuvo nustatyti šio įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nurodytais atvejais; ar teritorijos, kuriose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, kai šiame projekte jos nebuvo nustatytos. Nustatant servitutus šiame punkte nurodytais atvejais, žemės sklypo, kuriame nustatomas servitutas, savininko ar valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio sutikimas dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo neprivalomas.“

3 dalis (redakcija, įsigaliojusi nuo 2024 m. sausio 1 d.) – „Teisę inicijuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimą turi valstybinės žemės patikėtiniai, Nacionalinė žemės tarnyba šio įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju […].“

5 dalis – „Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų finansavimo, rengimo, derinimo, visuomenės informavimo ir šių projektų tikrinimo ir tvirtinimo, keitimo ir koregavimo tvarka nustatoma Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo taisyklėse.“

12 dalis – „Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai gali būti koreguojami keičiant ir (ar) nustatant papildomus sprendinius pagal šiuos projektus suplanuotų teritorijų dalyse ir (ar) taisant technines klaidas Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo taisyklėse nustatytais atvejais ir tvarka.“

 

8. Kiti teisės aktai

8.1. Žemės reformos žemėtvarkos projektų ir jiems prilyginamų žemės sklypų planų rengimo ir įgyvendinimo metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ir miškų ūkio ministro 1998 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 207 „Dėl Žemės reformos žemėtvarkos projektų ir jiems prilyginamų žemės sklypų planų rengimo ir įgyvendinimo metodikos patvirtinimo“ (toliau – Metodika) (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. sausio 1 d. iki 2015 m. vasario 24 d.):

43 punktas – „Žemės sklypai turi būti projektuojami taisyklingų, racionalių ribų, su privažiuojamaisiais keliais.“

87 punktas – „Žemėtvarkos skyrius ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo šios Metodikos 86 punkte nurodytų dokumentų gavimo šiuos dokumentus patikrina ir parengia išvadą dėl žemėtvarkos projekto tinkamumo.“

8.2. Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 (toliau – Taisyklės):

4 punktas – „Rengiant Projektą atliekami šie veiksmai: […]; 4.5. siūlomi nustatyti ar panaikinti žemės servitutai; […].“

13 punktas – „Projektų rengimo inicijavimo teisę turi organizatorius ir šie subjektai (toliau – iniciatoriai): 13.1. valstybinės žemės patikėtiniai; 13.2. statinių, prie kurių formuojami žemės sklypai, savininkai; 13.3. pastatų bendrojo naudojimo objektų valdytojai; 13.4. privačios žemės savininkai; 13.5. asmenys, pageidaujantys ir turintys teisę pirkti ar nuomoti įsiterpusį valstybinės žemės plotą, kuriame negalima suformuoti racionalaus dydžio ir ribų žemės sklypo; 13.6. asmenys, kuriems pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 8 straipsnį valstybinė žemė gali būti perduodama neatlygintinai naudotis (panaudai); 13.7. valstybinės ar savivaldybės žemės nuomininkai ir kiti naudotojai; 13.8. sodininkų bendrija ar kitas asmuo, pageidaujantis ir turintis teisę pirkti ar nuomoti valstybinės žemės sklypą, esantį mėgėjų sodo teritorijoje; 13.9. asmenys, kuriems pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 7 straipsnį valstybinė žemė gali būti perduodama valdyti patikėjimo teise; 13.10. kiti asmenys, pageidaujantys ir turintys įstatymo nustatytą teisę įsigyti nuosavybėn ar nuomoti valstybinės žemės sklypus ne aukciono tvarka.“

14 punktas – „Projekto rengimas finansuojamas: 14.1. vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. vasario 15 d. nutarimo Nr. 241 „Dėl Asmenų lėšomis atliekamų valstybinės žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo darbų ir žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo ir įgyvendinimo darbų apmokėjimo taisyklių“ (Žin., 2002, Nr. 17-688; 2009, Nr. 110-4661; 2010, Nr. 118-6018) nustatyta tvarka ir atvejais formuojant valstybinės žemės sklypus; 14.2. kitais atvejais – Projekto rengimą inicijavusio asmens lėšomis.“

16 punktas – „Projektų rengimo, viešinimo ir derinimo procedūrų, Projektų sprendinių atitikties teisės aktų reikalavimams valstybinę priežiūrą atlieka Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinis padalinys, atsakingas už valstybinę žemėtvarkos planavimo dokumentų priežiūrą (toliau – Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinis padalinys, atsakingas už priežiūrą).“

8.3. Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1138 „Dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos nuostatų patvirtinimo“:

7 punktas – „Aplinkos ministerijos veiklos tikslai yra: […]; 7.11. formuoti valstybės politiką žemės tvarkymo ir administravimo (išskyrus melioraciją, žemės ūkio naudmenų struktūrų gerinimą ir apleistų žemės ūkio paskirties žemės plotų mažinimą, žemės išteklių stebėseną) srityje; […].“

22 punktas – „Aplinkos ministerija, siekdama jai nustatytų veiklos tikslų ir atlikdama nustatytas funkcijas, turi teisę: […]; 22.5. teikti metodines rekomendacijas nepavaldiems subjektams.“

 

Tyrimui reikšminga teismų praktika

 

9. Teismų praktika:

9.1. Europos Žmogaus Teisių Teismo:

– 2014 m. gruodžio 2 d. sprendimas byloje Romankevič prieš Lietuvą (peticijos Nr. 25747/07): „[…] gero valdymo principas paprastai nedraudžia valdžios institucijoms ištaisyti atsitiktinių klaidų, net jei jas lėmė jų pačių nerūpestingumas; tačiau riziką, atsirandančią dėl valstybės institucijos klaidų, privalo prisiimti pati valstybė, ir klaidų negalima taisyti suinteresuotų asmenų sąskaita.“

– 2016 m. lapkričio 15 d. sprendimas byloje Misiukonis ir kiti prieš Lietuvą (peticijos Nr. 49426/09): „[…]. Teismas primena, kad gero valdymo principas paprastai nedraudžia valdžios institucijoms ištaisyti atsitiktinių klaidų, net jei jas lėmė jų pačių nerūpestingumas; tačiau riziką, atsirandančią dėl valstybės institucijos klaidų, privalo prisiimti pati valstybė, ir klaidų negalima taisyti suinteresuotų asmenų sąskaita […].“

9.2. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, taikant Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo normas (pritarta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų 2016 m. birželio 1 d. pasitarime), konstatuota:

„[…] Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje numatytais principais yra grindžiamas geras viešasis administravimas (šiuo aspektu žr. 2012 m. balandžio 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1978/2012). Tinkamas, atsakingas valdymas, kaip ne kartą akcentuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, yra neatsiejamas nuo gero administravimo reikalavimų (žr. 2015 m. gruodžio 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). […]. Gero administravimo principas yra Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos teisinės sistemos pamatinis principas. Gero administravimo principas įtvirtintas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, taikant Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo normas svarbiausiuose nacionalinio lygmens (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 str. 3 d.) bei tarptautiniuose dokumentuose (Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos 41 str. ir kt.). […]. Nepaisant to, kad Viešojo administravimo įstatyme gero administravimo principas tiesiogiai nėra įtvirtintas, jis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išvedamas iš Konstitucijos nuostatų. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Viešojo administravimo subjektas yra saistomas inter alia gero administravimo principo, kuriuo įgyvendinama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta nuostata, jog visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, reikalavimų (2015 m. liepos 9 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1245-662/2015).“

9.3. Lietuvos Respublikos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. rugpjūčio 12 d. sprendime (administracinė byla Nr. eA-839-492/2020) konstatuota:

„36. Pirmosios instancijos teismas, pažymėjęs, kad nėra ginčo dėl faktinės aplinkybės, jog sklypams Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini) nėra suprojektuotų privažiavimų, padarė išvadą, kad buvo pažeisti žemės sklypų projektavimą reglamentuojantys teisės aktai, kurie nenumato galimybės projektuoti žemės sklypus be privažiavimo kelių; ta aplinkybė, kad suinteresuotieji asmenys raštu patvirtino sutikimus atkurti nuosavybės teises į žemės sklypus be privažiavimo ir jokių pretenzijų nepareiškė, negali patvirtinti atsakovo veiksmų (sklypų suprojektavimo be privažiavimo) teisėtumo.

37. Teisėjų kolegija, sutikdama su pirmosios instancijos teismo argumentais, jog Metodikos 24.3, 29.3.1 punktuose įtvirtintas reikalavimas, kad prie visų žemėtvarkos projekte arba projektui prilyginamame plane suprojektuotų žemės sklypų būtų galima privažiuoti esamais ar suprojektuotais keliais, bei būtų nustatyti reikalingi kelio servitutai, jų nesant – kad būtų suprojektuoti vietinės reikšmės keliai ar servitutiniai keliai, reikalingi privažiuoti prie suprojektuotų žemės sklypų, pripažįsta pagrįsta teismo išvadą, kad ginčo žemės sklypai buvo suprojektuoti nesilaikant minėtų reikalavimų. […].“

9.4. Lietuvos Respublikos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugpjūčio 27 d. nutartyje (administracinė byla Nr.A502-1523/2014) konstatuota:

„Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-2/2006, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, 2011 m. gegužės 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-14/2011). Taip pat savo veikloje institucijos turi vadovautis ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymu (toliau – ir VAĮ), kurio 3 straipsnio 1 dalies 1 punktas nustato, jog vienas iš viešojo administravimo principų, kuriais vadovaujasi viešojo administravimo subjektai savo veikloje, yra įstatymo viršenybės principas, reiškiantis kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.“

 

Tyrimo išvados

 

10. Prieš pateikiant išvadas atkreiptinas dėmesys į tai, kad Pareiškėjai Seimo kontrolierei pateiktame Skunde nurodė, kad jie kreipėsi į NŽT su prašymais dėl informacijos pateikimo (kur yra numatytas privažiavimas į Pareiškėjams priklausantį Žemės sklypą), dėl kelio servituto nustatymo administraciniu aktu ir negavo atsakymo, tačiau įvertinus Skundo tyrimo gautą informaciją, akivaizdu, kad Pareiškėjams yra aktualus klausimas dėl servituto nustatymo administraciniu aktu tam, kad Pareiškėjai galėtų tinkamai naudotis jiems nuosavybės teise priklausančiu Žemės sklypu.

Apibendrinus Skundo tyrimo metu gautą informaciją, teisės aktų nuostatas, pacituotas pažymos 7–8 punktuose, teismų praktiką (pažymos 9 punktas), susijusias su NŽT pareigūnų veiksmais (neveikimu) sprendžiant kelio servituto nustatymo klausimą, konstatuotina:

10.1. Civilinio kodekso 4.124 straipsnio 1 dalis reglamentuoja, kad servitutą gali nustatyti įstatymai, sandoriai ir teismo sprendimas, o įstatymo numatytais atvejais – administracinis aktas.  Servitutas, vadovaujantis Civilinio kodekso 4.128 straipsnio 1 dalimi, gali būti nustatomas nekilnojamajam daiktui, kuris savo pastoviomis savybėmis neterminuotam laikui gali užtikrinti viešpataujančiojo daikto tinkamą naudojimą (pažymos 7.1 papunktis).

Skundo tyrimo metu nustatyta, kad Žemės sklypas Projekte suprojektuotas ir nuosavybės teisės į jį atkurtos be privažiavimo kelio (pažymos 5.1 papunktis), todėl Pareiškėjai negali Žemės sklypo naudoti pagal nustatytą paskirtį. Pažymėtina, kad Pareiškėjų Žemės sklypas pagal paskirtį gali (galėtų) būti naudojamas tik užtikrinus prie jo privažiavimą, t. y. išsprendus servituto nustatymo klausimą.

Servitutų nustatymo administraciniu aktu atvejus ir tvarką reglamentuoja Žemės įstatymo 22 straipsnis, kurio 1 dalis nustato, kad administraciniu aktu servitutai nustatomi NŽT vadovo arba jo įgalioto viešojo administravimo funkcijas vykdančiame NŽT padalinyje vadovaujamas pareigas einančio valstybės tarnautojo (toliau – NŽT) sprendimu.  Vadovaujantis minėto straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatomis, servitutai privatiems žemės sklypams nustatomi administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius. Tai taikoma tada, kai privačios žemės sklypai perleidžiami iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę, taip pat atkuriant nuosavybės teises ir kai teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti. Šiuo metu galiojančio Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad privačios žemės sklypams servitutai administraciniu aktu nustatomi tik tada, kai servitutas negali būti suprojektuotas laisvos valstybinės žemės fondo žemėje (tais atvejais, kai viešpataujančiuoju tampantis daiktas nesiriboja su laisvos valstybinės žemės fondo žeme arba ribojasi su ja, bet dėl laisvoje valstybinėje žemėje esančių šlaitų, griovių, pelkėtų vietų, miško ar kitų vietovės ypatumų, servituto nustatymas šiai žemei neužtikrintų tinkamo viešpataujančiuoju tampančio daikto naudojimo pagal paskirtį), o teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas valstybės ir (ar) savivaldybių biudžetų lėšomis Vyriausybės nustatyta tvarka. Nuo 2025 m. liepos 1 d. įsigaliosiančios Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostatos aiškiau reglamentuos, kieno lėšomis bus finansuojamas teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas, t. y. bus nustatyta, kad teritorijų planavimo dokumentų arba žemės valdos projektų ir žemės sklypų planų rengimas šio straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju finansuojamas teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, kurio pagrindu buvo suformuotas žemės sklypas, patvirtinusio subjekto lėšomis (pažymos 7.4 papunktis).

Taigi, vadovaujantis pirmiau cituotų teisės aktų nuostatomis, viena iš esminių sąlygų nustatyti servitutą administraciniu aktu privačiam žemės sklypui – servitutas turi būti suprojektuotas patvirtintame teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte. Todėl nesant teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte suprojektuoto servituto, jo nustatymas administraciniu aktu yra negalimas.

10.2. Dėl Pareiškėjų Skunde aptariamos situacijos būtina įvertinti: 1) ar pagal šiuo metu galiojantį teisinį reglamentavimą NŽT gali inicijuoti privataus žemės sklypo ŽSFP projekto koregavimą; 2) ar Pareiškėjams nuosavybės teise priklausančiam Žemės sklypui servitutas administraciniu aktu gali (galės) būti nustatytas vadovaujantis Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytais pagrindais.

10.3. Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 8 punkte reglamentuojama, kad žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai (toliau – ŽSFP projektai) rengiami, kai, keičiant ar nustatant papildomus ŽSFP projekto sprendinius, nustatomi servitutai, jeigu jie nebuvo nustatyti šio įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nurodytais atvejais; nustatant servitutus šiame punkte nurodytais atvejais, žemės sklypo, kuriame nustatomas servitutas, savininko ar valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio sutikimas dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo neprivalomas. Pagal Žemės įstatymo 40 straipsnio 3 dalį, NŽT turi teisę inicijuoti ŽSFP projektų rengimą šio įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju. Žemės įstatymo 40 straipsnio 5, 12  dalių nuostatos nustato, kad ŽSFP projektų finansavimo, rengimo, derinimo, visuomenės informavimo ir šių projektų tikrinimo ir tvirtinimo, keitimo ir koregavimo tvarka nustatoma Taisyklėse bei kad ŽSFP projektai gali būti koreguojami keičiant ir (ar) nustatant papildomus sprendinius pagal šiuos projektus suplanuotų teritorijų dalyse ir (ar) taisant technines klaidas Taisyklėse nustatytais atvejais ir tvarka (pažymos 7.4 papunktis). Pažymėtina, kad Taisyklių 13 punkte pateikiamas baigtinis sąrašas subjektų, turinčių ŽSFP projektų rengimo inicijavimo teisę, tačiau į minėtą sąrašą nėra įrašyta NŽT, kaip subjektas, turintis teisę inicijuoti ŽSFP projekto rengimą Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytu atveju. Pagal Taisyklių 16 punktą, NŽT yra projektų rengimo, viešinimo ir derinimo procedūrų, projektų sprendinių atitikties teisės aktų reikalavimams valstybinę priežiūrą atliekanti institucija (pažymos 8.2 papunktis).

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad LVAT savo praktikoje taip pat ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik pagal jiems priskirtą kompetenciją, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (pažymos 9.4 papunktis).

Taigi, Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto ir 3 dalies nuostatos įtvirtina NŽT teisę spręsti dėl servituto nustatymo administraciniu aktu, tačiau ši procedūra, vadovaujantis Žemės įstatymo 40 straipsnio 5 dalimi, turi būti atlikta Taisyklėse nustatyta tvarka. Tačiau, kaip jau buvo pirmiau minėta, Taisyklėse nėra reglamentuojamos NŽT kompetencijos ribos jai inicijavus ŽSFP projekto rengimo (koregavimo) procedūrą, taip pat neaptarti ŽSFP projektų rengimo (koregavimo) finansavimo klausimai. Atsižvelgus į tai, darytina išvada, kad šiuo metu galiojantis teisinis reglamentavimas yra nepakankamas, kad NŽT galėtų įgyvendinti Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto bei 3 dalies nuostatas, t. y. inicijuoti ŽSFP projekto rengimo (koregavimo) procedūrą bei privačiam žemės sklypui nustatyti servitutą administraciniu aktu. Tai, kad šiuo metu galiojančio teisinio reglamentavimo nepakanka, kad NŽT turėtų teisę įgyvendinti Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto ir 3 dalies nuostatas, taip pat kad būtina patikslinti Taisyklių nuostatas, nustatant galimybę rengiant ŽSFP projektą privačiuose žemės sklypuose nustatyti servitutą, taip pat aiškiau reglamentuoti tokių projektų rengimo finansavimą iš savivaldybės ar NŽT biudžeto lėšų, pažymėjo ir Aplinkos ministerija (pažymos 6.4 papunktis).

10.4. Vertinant, ar Pareiškėjams nuosavybės teise priklausančiam Žemės sklypui servitutas administraciniu aktu gali būti nustatytas vadovaujantis Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatytais pagrindais, atkreiptinas dėmesys į šiuos aspektus:

– NŽT tiek Pareiškėjams pateiktuose atsakymuose (Raštas 2, Raštas 3; pažymos 5.3, 5.4 papunkčiai), tiek teikdama informaciją Seimo kontrolierei (pažymos 5.1 papunktis) nurodė:

1) Projekte Žemės sklypas buvo suprojektuotas be privažiavimo; piliečiui, kuriam atkurtos nuosavybės teisės į Žemės sklypą, buvo žinoma, kad Žemės sklypas suprojektuotas be privažiavimo ir jis privažiavimo ginčo nekėlė; Projekto rengimo metu galiojusių teisės aktų nuostatose nebuvo numatyta, kad tais atvejais, kai asmenys sutinka įsigyti nuosavybėn jų pasirinktą žemės sklypą laisvos žemės fondo žemės plotuose be privažiavimo kelio, toks žemės sklypas negali būti jiems projektuojamas ir perduodamas nuosavybėn;

2) rengiant Projektą visi aplinkiniai žemės sklypai, per kuriuos į laisvos žemės fondo žemės plotą Nr. 165 (dabartinis Žemės sklypas) nebuvo numatyti privažiavimo keliai, jau buvo suprojektuoti ankstesniuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir šie projektai jau buvo įgyvendinti, tai yra žemės sklypai suformuoti, jų duomenys įregistruoti Nekilnojamojo turto kadastre ir jie 2005–2013 metais priimtais sprendimais perleisti asmenims privačion nuosavybėn; žemės reformos žemėtvarkos projektai rengiami tik valstybinėje žemėje, o visi su Žemės sklypu bendrą ribą turintys žemės sklypai jau buvo suprojektuoti anksčiau parengtuose žemės reformos žemėtvarkos projektuose ir tuomečio Vilniaus apskrities viršininko ir NŽT 2005–2013 metais priimtais sprendimais perduoti asmenims privačion nuosavybėn, todėl privačiais žemės sklypais užimta žemė nebuvo priskirta Projektui rengti ir numatytai teritorijai keliai per privačią žemę negalėjo būti projektuojami; laisvos žemės fondo žemės plotas Nr. 165, kuriame suprojektuotas Žemės sklypas, ribojosi su privačiais žemės sklypais, per kuriuos į šį plotą privažiavimo kelias nebuvo numatytas;

3) Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkte numatyta, kad žemės servitutai administraciniu aktu pagal patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektų sprendinius nustatomi valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, jeigu šiuos valstybinės žemės sklypus išnuomojant, perduodant neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti, o savivaldybių ir privačios žemės sklypus perleidžiant iš valstybės į savivaldybės ar privačią nuosavybę bei atkuriant nuosavybės teises, teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo metu nebuvo suprojektuoti sprendiniai dėl patekimo per šiuos žemės sklypus į kitą žemės sklypą ar statinį arba sprendiniai buvo suprojektuoti, tačiau nebuvo priimti administraciniai aktai, reikalingi šiems sprendiniams įgyvendinti; Skunde aptariamu atveju Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos negali būti taikomos, nes, projektuojant ir formuojant aplinkinius žemės sklypus, dabartinio Žemės sklypo vietoje nebuvo nei suprojektuoto ar suformuoto žemės sklypo, nei statinių, t. y. pirma buvo suformuoti aplinkiniai žemės sklypai ir jų formavimo metu nebuvo objekto (žemės sklypo ar statinio); Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatos suteiktų teisę priimti sprendimus administraciniu aktu tik tada, jei Žemės sklypas būtų suformuotas anksčiau nei aplinkiniai žemės sklypai;

– Aplinkos ministerija, atsakydama į Seimo kontrolierės prašymą įvertinti NŽT Seimo kontrolierei pateiktą informaciją, nurodė, kad atsižvelgiant į tai, kad Pareiškėjų Skunde nurodytas aplinkybes reikalinga išsamiai įvertinti pagal iš archyvų gautus dokumentus, o juos įvertinus priimti sprendimus dėl Pareiškėjų Skunde nurodytos problematikos, vadovaujantis Žemės įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostatomis, NŽT turėtų pakartotinai išnagrinėti ir įvertinti susidariusią situaciją ir jeigu būtų nustatyta, kad: 1) pagal nagrinėjamoje vietovėje patvirtintų žemės valdos projektų sprendinius iki Pareiškėjų Žemės sklypo nėra suprojektuotas nei vienas privažiavimo kelias (kelio servitutas) ir patekimo į jį nėra, spręsti dėl jo suprojektavimo rengiant ŽSFP projektą ir priimant sprendimą nustatyti kelio servitutą administraciniu aktu vadovaujantis pirmiau minėtų teisės aktų nuostatomis; 2) kad nagrinėjamoje vietovėje bent vieno iš patvirtintų žemės valdos projektų sprendinys – privažiavimo kelias (kelio servitutas) – iki Pareiškėjų žemės sklypo yra suprojektuotas, spręsti dėl suprojektuoto sprendinio (kelio servitutą) nustatymo administraciniu aktu (pažymos 6.2 papunktis).

Taigi, įvertinus NŽT ir Aplinkos ministerijos pirmiau pateiktą informaciją, matyti, kad minėtos institucijos dėl Pareiškėjų Skunde keliamo klausimo bei Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto nuostatų pateikė skirtingas nuomones (išvadas).

10.5. Seimo kontrolierė kritiškai vertina NŽT pateiktą informaciją, kad Projekto rengimo metu galiojusių teisės aktų nuostatose nebuvo numatyta, kad tais atvejais, kai asmenys sutinka įsigyti nuosavybėn jų pasirinktą žemės sklypą laisvos žemės fondo žemės plotuose be privažiavimo kelio, toks žemės sklypas jiems negali būti projektuojamas ir perduodamas nuosavybėn, nes Projekto rengimo metu (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. sausio 1 d. iki 2015 m. vasario 24 d.) galiojusios Metodikos  43 punktas nustatė, kad žemės sklypai turi būti projektuojami taisyklingų, racionalių ribų, su privažiuojamaisiais keliais (pažymos 8.1 punktas). Verta paminėti tai, kad Metodikos nuostatos nenumatė jokių galimybių ir (arba) išminčių, net ir gavus suinteresuoto asmens sutikimą, žemės sklypus projektuoti be privažiavimo kelių. Vadovaujantis Metodikos 87 punkto (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. sausio 1 d. iki 2015 m. vasario 24 d.) nuostatomis NŽT teritorinis padalinys tikrindavo parengtus žemėtvarkos projektus ir teikdavo išvadas dėl žemėtvarkos projektų tinkamumo (pažymos 8.1 papunktis). LVAT praktikoje konstatuojami žemės sklypų projektavimą reglamentuojančių teisės aktų, kurie nenumato galimybės projektuoti žemės sklypus be privažiavimo kelių, pažeidimai, kai nustatoma, kad žemės sklypai nuosavybės teisių atkūrimui buvo suprojektuoti be privažiavimo, o aplinkybė, kad suinteresuotieji asmenys raštu patvirtino sutikimus atkurti nuosavybės teises į žemės sklypus be privažiavimo ir jokių pretenzijų nepareiškė, negali patvirtinti NŽT veiksmų (žemės sklypų suprojektavimo be privažiavimo) teisėtumo (pažymos 9.3 papunktis).

10.6. Atsižvelgus į tai, kad: Projekte formuojant Žemės sklypą nuosavybės teisių atkūrimui nebuvo numatytas privažiavimas prie Žemės sklypo, nors pagal Projekto rengimo metu galiojančius teisės aktus Žemės sklypas turėjo būti suprojektuotas su privažiuojamuoju keliu; Pareiškėjai neturi galimybės naudotis jiems priklausančiu Žemės sklypu; EŽTT bylose prieš Lietuvą ne kartą yra nurodęs, kad gero administravimo principas paprastai nedraudžia valdžios institucijoms ištaisyti atsitiktinių klaidų, net jei jas kėlė jų pačių nerūpestingumas, bei įpareigoja valstybės institucijas veikti greitai, siekiant ištaisyti jų padarytas klaidas, bei prisiimti riziką, atsirandančią dėl valstybės institucijos klaidų, kad klaidos nebūtų taisomos suinteresuotų asmenų sąskaita (pažymos 9.1 papunktis), tikslinga pakartotinai kreiptis į Aplinkos ministeriją, kaip instituciją, formuojančią valstybės politiką žemės tvarkymo ir administravimo srityje (pažymos 8.3 papunktis), prašant: įvertinti šioje pažymoje pateiktą informaciją, susijusią su Pareiškėjų Skunde aptariama situacija, teisinį reglamentavimą, teismų, taip pat ir EŽTT, praktiką bei pateikti motyvuotą išaiškinimą (metodines rekomendacijas), ar NŽT, vadovaudamasi Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto ir 3 dalies nuostatomis, priėmus Taisyklių (esant būtinybei kitų teisės aktų) pakeitimus turės teisę inicijuoti ŽSFP projekto koregavimo rengimą bei administraciniu aktu nustatyti servitutą privačiam žemės sklypui tam, kad Pareiškėjai galėtų tinkamai naudotis jiems nuosavybės teise priklausančiu Žemės sklypu.

 

11. Nagrinėjamo Skundo kontekste pažymėtina, kad dėl netinkamo NŽT funkcijų vykdymo (Projekte formuojant Žemės sklypą nuosavybės teisių atkūrimui nebuvo numatytas privažiavimas prie Žemės sklypo), Pareiškėjai neturi galimybės fiziškai patekti į jiems nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą, t. y. nėra užtikrintas teisėtas ir realus privažiavimas prie Žemės sklypo. Toks faktinis naudojimosi Žemės sklypu ribojimas iš esmės paneigia Pareiškėjų, kaip Žemės sklypo savininkų, galimybę realizuoti nuosavybės teises. Remiantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsniu, nuosavybė yra neliečiama, ją saugo įstatymai, o nuosavybės teises galima riboti tik įstatymų nustatyta tvarka. Taip pat pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.37 straipsnio 1 dalį, daiktinių teisių turėtojas turi teisę naudotis daiktu, jį valdyti ir juo disponuoti. Šios teisės, neturint objektyvios galimybės patekti į Žemės sklypą, faktiškai negali būti įgyvendinamos. Atsižvelgus į tai, kad susiklosčiusi situacija laikytina Pareiškėjų nuosavybės teisės ribojimu, Skundas pripažintinas pagrįstu.

 

SEIMO KONTROLIERĖS SPRENDIMAS

 

12. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė nusprendžia:

X ir Y skundą dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos pareigūnų veiksmų (neveikimo), formuojant Žemės sklypą nuosavybės teisių atkūrimui be privažiavimo prie Žemės sklypo, pripažinti pagrįstu.

 

SEIMO KONTROLIERĖS REKOMENDACIJOS

 

13. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 6, 8 punktais, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė Aplinkos ministerijai rekomenduoja:

13.1. įvertinti šioje pažymoje pateiktą informaciją, susijusią su Pareiškėjų Skunde aptariama situacija, teisinį reglamentavimą, teismų, taip pat ir EŽTT, praktiką bei pateikti motyvuotą išvadą (išaiškinimą), ar NŽT, vadovaudamasi Žemės įstatymo 22 straipsnio 2 dalies 8 punkto ir 3 dalies nuostatomis, priėmus Taisyklių (esant būtinybei kitų teisės aktų) pakeitimus turės teisę inicijuoti ŽSFP projekto koregavimo rengimą bei administraciniu aktu nustatyti servitutą privačiam žemės sklypui tam, kad Pareiškėjai galėtų tinkamai naudotis jiems nuosavybės teise priklausančiu žemės sklypu;

13.2. jeigu NŽT Skunde aptariamu atveju neturės teisinio pagrindo nustatyti servituto administraciniu aktu privačiam žemės sklypui, informuoti:

13.2.1. kaip būtų galima išspręsti Skunde aptariamą situaciją, t. y. kokių veiksmų, kuo vadovaudamasi turėtų imtis NŽT, kad Pareiškėjams būtų užtikrintas tinkamas privažiavimas prie Žemės sklypo;

13.2.2. ar nėra tikslinga spręsti klausimą dėl teisinio reglamentavimo tobulinimo, nustatant, kad NŽT turėtų teisę nustatyti servitutus administraciniu aktu ir Skunde aptariamu atveju.

 

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad informacija apie siūlymų (rekomendacijų) išnagrinėjimą Seimo kontrolieriui turi būti pateikiama nedelsiant priėmus sprendimus dėl priemonių, kurių bus imamasi, atsižvelgiant į Seimo kontrolieriaus siūlymą (rekomendaciją), bet ne vėliau kaip per 30 dienų nuo siūlymo (rekomendacijos) gavimo dienos.

Apie rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus prašoma informuoti Pareiškėją ir Seimo kontrolierę (rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus ir juos pagrindžiančius dokumentus Seimo kontrolierei pateikti per E. pristatymo informacinę sistemą ar el. p.  [email protected]).

 

 

Seimo kontrolierė                                                                                                 Erika Leonaitė