DĖL SEIMO KONTROLIERIAUS INICIATYVA ATLIKTO TYRIMO NR. 5D-2025/2.1-120 DĖL TEISINIO REGLAMENTAVIMO, SUSIJUSIO SU VIENODŲ ADMINISTRACINIŲ NUSIŽENGIMŲ TYRIMO PRISKYRIMU SKIRTINGOMS INSTITUCIJOMS, ĮVERTINIMO

TYRIMO PAGRINDAS

1. Tyrimas pradėtas Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierės Erikos Leonaitės
   2025 m. sausio 27 d. sprendimu Nr. 5D-2025/2.1-120.

1.1. Tyrimu siekiama išsiaiškinti, ar administracinių nusižengimų, priskirtų nagrinėti Lietuvos transporto saugos administracijai, tyrimo priskyrimas ir policijai yra suderinamas su operatyvumo ir efektyvumo, aiškumo ir sistemiškumo principais.

1.2. Pagrindas pradėti tyrimą savo iniciatyva yra Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 13 straipsnio 3 dalis, kurioje nustatyta, kad, jeigu skundas yra gautas žodžiu, telefonu arba Seimo kontrolierius nustatė pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeistų žmogaus teisių ir laisvių požymių iš visuomenės informavimo priemonių bei iš kitų šaltinių, Seimo kontrolierius gali pradėti tyrimą savo iniciatyva.

Šiuo atveju tyrimas savo iniciatyva pradėtas atsižvelgiant į tai, kad Seimo kontrolierės darbo praktikoje buvo susidurta su atveju (žiūrėti šios pažymos 2 punktą), kai pareiškėjas skundėsi dėl saugių eismo sąlygų keliuose neužtikrinimo ir vienos institucijos, atsakingos už pažeidimų fiksavimą ir tyrimą, nebuvimo (skundo Nr. 4D-2024/1-1191). Policijos departamentas, atsakydamas į Seimo kontrolierės tarpininkavimo raštą Nr.4D-2024/1-1191/3D-2207 informavo, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimo kodekso 589 straipsnio 49 punktu, policijai priskirtas šio kodekso 459 ir 462 straipsniuose numatytų nusižengimų tyrimas, o vadovaujantis kodekso 589 straipsnio 63 punktu, 459 ir 462 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų tyrimas priskirtas ir Lietuvos transporto saugos administracijai.

Policijos departamento nuomone, vertinti su kelių infrastruktūra ir techninėmis eismo reguliavimo priemonėmis susijusius klausimus spręsti turėtų bei, siekiant kuo efektyvesnės administracinių nusižengimų teisenos, Administracinių nusižengimų kodekso 459 ir 462 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų tyrimą atlikti turėtų Lietuvos transporto saugos administracija.

TYRIMAS IR IŠVADOS

Nustatytos tyrimui reikšmingos faktinės aplinkybės

2. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstaigoje buvo gautas pareiškėjo skundas, kuriame jis nurodė, kad:

2.1. kreipėsi į Lietuvos Respublikos susisiekimo ministeriją ir „Via Lietuva“ dėl galimai netinkamai tvarkomo ir prižiūrimo kelio, galimai netinkamo kelio ženklinimo ir žymėjimo;

2.2. Susisiekimo ministerija pareiškėjo skundą persiuntė Vilniaus apskrities vyriausiajam policijos komisariatui, kad būtų įvertinta ir priimtas sprendimas, ar yra pagrindas „Via Lietuva“, kaip kelio savininką (valdytoją), traukti administracinėn atsakomybėn;

2.3. Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariatas pareiškėjui atsakė, kad Kelių policijos skyrius nėra įgaliotas kontroliuoti kelių infrastruktūros inžinerinių įrenginių projektavimo ir įrengimo. Kelio savininkas ir kontroliuojančios institucijos, t. y. savivaldybių administracijos ir „Via Lietuva“ atsako, kad infrastruktūros inžineriniai sprendiniai atitiktų teisės aktuose keliamus saugaus eismo reikalavimus;

2.4. Pareiškėjas pakartotinai kreipėsi į Susisiekimo ministeriją, kad ši įpareigotų policiją spręsti administracinės atsakomybės klausimus. Susisiekimo ministerija atsakė, kad Vilniaus apskrities vyriausiasis policijos komisariatas pareiškėjui jau pateikė atsakymą ir pakartotinai dėl tų pačių aplinkybių į policiją nesikreips;

2.5. Seimo kontrolierė tarpininkavimo raštu kreipėsi į Policijos departamentą, prašydama ištirti pareiškėjo nurodytas aplinkybes ir išsamiai atsakyti, ar bus tiriami jo nurodyti galimai daromi Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso 459 straipsnio 2 dalyje ir 462 straipsnyje numatyti pažeidimai, susiję su saugių eismo sąlygų užtikrinimu keliuose;

2.6. Policijos departamentas 2024 m. lapkričio 21 d. rašte Nr. 5-S-39044, atsakydamas į Seimo kontrolierės tarpininkavimo raštą Nr. 4D-2024/1-1191/3D-2207, nurodė:

„Sutinkame, kad, vadovaujantis ANK 589 straipsnio 49 punktu, policijai priskirtas ANK 459 ir 462 straipsniuose numatytų nusižengimų tyrimas, tačiau atkreipiame dėmesį, kad, vadovaujantis ANK 589 straipsnio 63 punktu, ANK 459 (išskyrus 8 dalį) ir 462 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų tyrimas priskirtas ir Lietuvos transporto saugos administracijai, t. y. įstaigai prie Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos. ANK 590 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad administracinio nusižengimo tyrimą privalo atlikti tos pačios institucijos, kuri užfiksavo šio administracinio nusižengimo požymių turinčią veiką arba kurioje buvo gautas pranešimas, aktas ar kitoks dokumentas, kuriuo užfiksuotas administracinio nusižengimo požymių turinčios veikos padarymas, pareigūnai, jei jos pareigūnams ANK 589 straipsnyje suteikta teisė atlikti administracinio nusižengimo tyrimą.

Be to, ANK 615 straipsnio 2 dalyje reglamentuota, jog jeigu ANK 589 straipsnyje nustatyta, kad teisę atlikti to paties ANK specialiosios dalies straipsnyje ar
straipsnio dalyje numatyto administracinio nusižengimo tyrimą ir dėl jo surašyti administracinio nusižengimo protokolą turi kelių institucijų pareigūnai, atlikus tyrimą, byla gali būti perduodama nagrinėti tai institucijai, kuriai pagal Lietuvos Respublikos įstatymus ar kitus teisės aktus pavesta atlikti tam tikrų įstatymų ar kitų teisės aktų priežiūrą.
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos policijos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 6 punktu, vienas iš policijos uždavinių yra eismo automobilių keliais priežiūra. Pagal Lietuvos Respublikos saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 10 straipsnio 9 dalies 1 punktą, užtikrindama eismo saugumą, policija prižiūri, kaip eismo dalyviai laikosi šio įstatymo nuostatų ir kituose teisės aktuose nustatytos eismo tvarkos, t. y. policijos veikla eismo priežiūros srityje iš esmės sutelkta į eismo dalyvių kontrolę, teisės pažeidimų prevenciją, užkardymą ir tyrimą, taip pat kai kurių kitų su saugiu eismu susijusių funkcijų vykdymą.
Pažymėtina, kad, 2023 m. sausio 2 d. įsigaliojus Lietuvos Respublikos kelių įstatymo
13 straipsnio 1 dalies pakeitimams, policija nebederina techninių eismo reguliavimo priemonių įrengimo, taip pat nesprendžia kitų su eismo organizavimu ar kelių infrastruktūra susijusių klausimų. Spręsti klausimus, susijusius su eismo organizavimu, kelių priežiūra, kelių saugos stebėsena, analize, valdymu, transporto infrastruktūros objektų projektavimu, statyba, gatvių tiesimu, taisymu ir rekonstravimu, kelių saugumo audito organizavimu, poveikio kelio saugumui vertinimu, Lietuvos Respublikos saugaus eismo automobilių keliais įstatymas ir Lietuvos Respublikos kelių įstatymas deleguoja Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos įgaliotoms institucijoms ir savivaldybėms. Lietuvos Respublikos saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą koordinuoja Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija arba jos įgaliota viešoji įstaiga Transporto kompetencijų agentūra.

Taigi valstybinės reikšmės kelių infrastruktūros ir eismo organizavimo klausimai yra susiję su Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos ir jos valdymo srityje veikiančių įstaigų kompetencija. Lietuvos transporto saugos administracijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2017 m. lapkričio 30 d. įsakymu Nr. 3-574 „Dėl Lietuvos transporto saugos administracijos nuostatų patvirtinimo“, (toliau – nuostatai) 6 punkte nustatyta, kad Lietuvos transporto saugos administracija veikia Lietuvos Respublikos susisiekimo ministrui pavestose keleivių ir krovinių vežimo geležinkelių, kelių, jūrų, vidaus vandenų, oro transportu ir visų rūšių transporto saugaus eismo valdymo srityse. Nuostatų 10.23 papunktyje įtvirtinta, kad Lietuvos transporto saugos administracija vykdo administracinių nusižengimų teiseną dėl ANK 589 straipsnio 63 punkte nurodytų administracinių nusižengimų.

Remdamiesi ANK 590 straipsnio 3 dalies nuostatomis, kitais šiame rašte pateiktais
argumentais dėl kompetencijų vertinti su kelių infrastruktūra ir techninėmis eismo reguliavimo priemonėmis susijusius klausimus bei siekdami kuo efektyvesnės administracinių nusižengimų teisenos, manome, kad […] galbūt padarytus ANK 459 ir 462 straipsniuose numatytus administracinius nusižengimus tyrimą turėtų atlikti Lietuvos transporto saugos administracija.“

Tyrimui reikšmingos teisės aktų nuostatos

3. Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso (toliau – ANK):

459 straipsnio „Eismo saugumo reikalavimų automobilių keliuose pažeidimas“:

1 dalis – „Krovinio išdėstymo ir (ar) jo pritvirtinimo N₂, N₃, O₃ ir O₄ klasių transporto priemonėse reikalavimų pažeidimas užtraukia baudą vairuotojams nuo šešiasdešimt iki vieno šimto eurų ir (ar) krovinius pateikusiems ir juos pakrovusiems asmenims, ir (ar) juridinių asmenų vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims, kuriems pavesta vadovauti krovinių vežimo veiklai, – nuo vieno šimto iki trijų šimtų eurų.“

2 dalis – „Teisės aktuose nustatytų reikalavimų prižiūrėti kelius, kelio statinius (įrenginius) taip, kad jie būtų saugūs eismui, pažeidimas, nesiėmimas priemonių laiku uždrausti ar apriboti eismą atskiruose kelių ruožuose, kai naudojimasis jais kelia grėsmę eismo saugumui, užtraukia baudą nuo devyniasdešimt iki vieno šimto keturiasdešimt eurų.“

3 dalis – „Automobilių kelių tiesimo, kelio statinių, sankryžų statybos (įrengimo), apželdinimo projektų, techninių eismo reguliavimo priemonių įrengimo (nuėmimo), renginių keliuose organizavimo nesuderinimas su policija ir kitomis teisės aktuose nurodytomis institucijomis užtraukia baudą nuo vieno šimto keturiasdešimt iki trijų šimtų eurų.“

4 dalis – „Važiavimas be leidimo kelių transporto priemonėmis (jų junginiais) viršijant didžiausiąją leidžiamąją ašies (ašių) apkrovą daugiau kaip 0,6 tonos, bet ne daugiau kaip 2 tonomis, ir (ar) didžiausiąją leidžiamąją masę daugiau kaip 1 tona, bet ne daugiau kaip 4 tonomis, važiavimas be leidimo kelių transporto priemonėmis (jų junginiais), kurių faktiniai matmenys su kroviniu ar be jo yra didesni už didžiausiuosius leidžiamus naudojantis keliais transporto priemonių ar jų junginių matmenis: ilgį – daugiau kaip 1 m, aukštį – daugiau kaip 10 cm, plotį – daugiau kaip 9 cm, užtraukia baudą vairuotojams nuo vieno šimto keturiasdešimt iki trijų šimtų eurų ir (ar) juridinių asmenų vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims, kuriems pavesta vadovauti krovinių ar keleivių vežimo veiklai, – nuo trijų šimtų iki penkių šimtų septyniasdešimt eurų.“

5 dalis – „Važiavimas be leidimo kelių transporto priemonėmis (jų junginiais) viršijant didžiausiąją leidžiamąją ašies (ašių) apkrovą daugiau kaip 2 tonomis, bet ne daugiau kaip 4 tonomis, ir (ar) didžiausiąją leidžiamąją masę daugiau kaip 4 tonomis, bet ne daugiau kaip 8 tonomis, užtraukia baudą vairuotojams nuo trijų šimtų iki aštuonių šimtų šešiasdešimt eurų ir (ar) juridinių asmenų vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims, kuriems pavesta vadovauti krovinių ar keleivių vežimo veiklai, – nuo šešių šimtų iki vieno tūkstančio vieno šimto penkiasdešimt eurų.“

6 dalis – „Važiavimas be leidimo kelių transporto priemonėmis (jų junginiais) viršijant didžiausiąją leidžiamąją ašies (ašių) apkrovą daugiau kaip 4 tonomis ir (ar) didžiausiąją leidžiamąją masę daugiau kaip 8 tonomis arba atsisakymas ar vengimas pasverti transporto priemonę ir (ar) sąlygų patikrinti transporto priemonės (jų junginio) matmenis ir (ar) ašies (ašių) apkrovą ir (ar) masę nesudarymas užtraukia baudą vairuotojams nuo devynių šimtų iki dviejų tūkstančių eurų ir juridinių asmenų vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims, kuriems pavesta vadovauti krovinių ar keleivių vežimo veiklai, – nuo vieno tūkstančio vieno šimto penkiasdešimt iki trijų tūkstančių penkių šimtų eurų.“

7 dalis – „Šio straipsnio 1 dalyje numatytas administracinis nusižengimas, padarytas pakartotinai, užtraukia baudą nuo trijų šimtų iki šešių šimtų eurų.“

8 dalis – „Darbų automobilių keliuose ir prie jų vykdymas, prekybos, maitinimo ir kitokių aptarnavimo punktų įrengimas, kelių tiesimas ar statinių pakelėse statymas, šūkių, plakatų, reklaminių skydų ir kitų priemonių kelio apsaugos zonoje įrengimas nesuderinus su teisės aktuose nurodytomis institucijomis užtraukia baudą nuo trijų šimtų iki penkių šimtų šešiasdešimt eurų.“

9 dalis – „Automobilių kelių, kelio statinių, įrenginių ar kelių eismo techninių reguliavimo priemonių sugadinimas, važiavimas asfalto danga vikšriniu transportu, kliūčių eismui keliuose sudarymas, kelio dangos užteršimas užtraukia baudą nuo trijų šimtų iki penkių šimtų šešiasdešimt eurų.“

10 dalis – „Krovinių pateikimas vežti kelių transporto priemonėmis (jų junginiais), kai viršijama didžiausioji leidžiamoji ašies (ašių) apkrova ir (ar) didžiausioji leidžiamoji masė arba viršijami leidžiami kelių transporto priemonės (jų junginių) matmenys, neįsitikinus, kad gautas kelio savininko ar jo įgalioto asmens leidimas vežti tokius krovinius, užtraukia baudą vežti krovinius pateikusiems asmenims, juridinių asmenų vadovams ar kitiems atsakingiems asmenims (siuntėjams) nuo penkių šimtų šešiasdešimt iki devynių šimtų eurų.“

462 straipsnis „Kelių priežiūros tvarkos aprašo pažeidimas“ – „Kelių priežiūros tvarkos aprašo reikalavimų prižiūrėti automobilių kelius ir kelio statinius bei įrenginius taip, kad jie atitiktų eismo saugumo reikalavimus, pažeidimas, nesiėmimas priemonių laiku uždrausti ar apriboti eismą atskiruose kelio ruožuose, kai naudojimasis jais kelia grėsmę eismo saugumui, užtraukia baudą atsakingiems asmenims nuo septyniasdešimt iki vieno šimto keturiasdešimt eurų.“

589 straipsnio „Administracinius nusižengimus tiriantys ir protokolus surašantys pareigūnai“ 1 dalis – „Administracinių nusižengimų teiseną pradeda, administracinių nusižengimų tyrimą atlieka ir administracinių nusižengimų protokolus surašo, išskyrus šio kodekso 611 straipsnio 4 dalyje nustatytus atvejus, šių institucijų pareigūnai:

[…]

49) policijos – dėl šio kodekso 45 straipsnio 4 dalyje, 46 straipsnio 3 dalyje, 48, 62, 63, 65, 69, 71 straipsniuose, 72 straipsnio 1, 2, 3 dalyse, 73, 74 straipsniuose, 75 straipsnio 1 dalyje, 76, 77, 78, 80, 88, 89, 95 straipsniuose, 98 straipsnio 1 dalyje, 108, 109, 115, 122, 125, 127, 130, 131, 131¹, 133, 134, 137, 142, 143, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 166, 167, 168, 169, 170, 170¹, 171 straipsniuose, 172 straipsnio 1, 2 dalyse, 173, 174, 176, 182, 183, 192, 206, 207, 208, 209, 209¹, 214, 219, 220, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 234¹, 234² straipsniuose, 281 straipsnio 1, 2, 3, 4, 5 dalyse, 282, 290, 307, 321, 336, 339, 340, 342, 346, 366, 367, 368 straipsniuose, 369 straipsnio 5, 6, 11, 12, 15, 16 dalyse, 373 straipsnio 2 dalyje, 414, 415, 416, 417, 420, 421, 422, 422¹, 423, 424 straipsniuose, 426 straipsnio 1, 2, 3, 5 dalyse, 427, 428, 429, 430, 431, 432, 433 straipsniuose, 434 straipsnio 1, 3 dalyse, 436, 438 straipsniuose, 439 straipsnio 2 dalyje, 450 straipsnio 1, 2, 17, 18 dalyse, 451, 452, 454, 455, 456, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 473, 474, 474¹, 479 straipsniuose, 480 straipsnio 1, 2 dalyse, 481, 482, 483, 484, 484¹, 485, 486, 487, 488, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 494¹, 495 straipsniuose, 496 straipsnio 1, 2 dalyse, 506 straipsnio 1, 2, 4, 4¹, 5, 6 dalyse, 507, 507¹, 508, 510¹, 511, 512, 513, 518, 519, 520, 521, 523, 524 straipsniuose, 526 straipsnio 5 dalyje, 526¹, 527, 528, 530, 534, 535, 538, 540, 546, 553, 555¹ straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų;

[…]

63) Lietuvos transporto saugos administracijos – dėl šio kodekso 101 straipsnio 5, 6 dalyse, 139 straipsnio 1, 2, 3, 4, 5, 6 dalyse, 150, 256, 307 straipsniuose, 369 straipsnio 5, 6 dalyse, 370, 370¹, 372, 373, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396, 397, 398 straipsniuose, 401 straipsnio 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26 dalyse, 401¹, 402, 403, 404, 405, 406, 407, 409, 410, 411, 413 straipsniuose, 415 straipsnio 2 dalyje, 425 straipsnyje, 426 straipsnio 4 dalyje, 429 straipsnyje, 431 straipsnio 1, 2, 3, 4 dalyse, 434 straipsnio 1, 2, 3 dalyse, 435, 436, 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443, 444, 445, 446, 447, 448, 449, 449¹, 450, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 457, 458 straipsniuose, 459 straipsnio 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10 dalyse, 460, 461, 462, 463, 505, 507, 515 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų“.

590 straipsnio „Pagrindai pradėti administracinių nusižengimų teiseną“ 3 dalis:

„Administracinio nusižengimo tyrimą atlikti privalo tos pačios institucijos, kuri užfiksavo šio administracinio nusižengimo požymių turinčią veiką arba kurioje buvo gautas pranešimas, aktas ar kitoks dokumentas, kuriuo užfiksuotas administracinio nusižengimo požymius turinčios veikos padarymas, pareigūnai, jei jos pareigūnams šio kodekso 589 straipsnyje suteikta teisė atlikti administracinio nusižengimo tyrimą.“

615 straipsnio „Administracinių nusižengimų bylas ne teismo tvarka nagrinėjančios institucijos“ 2 dalis – „Jeigu šio kodekso 589 straipsnyje numatyta, kad atlikti to paties šio kodekso specialiosios dalies straipsnyje ar straipsnio dalyje numatyto administracinio nusižengimo tyrimą ir dėl jo surašyti administracinio nusižengimo protokolą turi teisę kelių institucijų pareigūnai, atlikus tyrimą, byla gali būti perduodama nagrinėti tai institucijai, kuriai pagal Lietuvos Respublikos įstatymus ar kitus teisės aktus pavesta atlikti atitinkamų įstatymų ar kitų teisės aktų priežiūrą.“

4. Lietuvos Respublikos saugaus eismo automobilių keliais įstatymo:

10 straipsnio „Eismo saugumo užtikrinimas“ 9 dalis – „Eismo priežiūrą vykdo specializuoti policijos padaliniai ir įgalioti policijos pareigūnai. Užtikrindama eismo saugumą, policija:

1) prižiūri, kaip eismo dalyviai laikosi šio įstatymo nuostatų ir kituose teisės aktuose nustatytos eismo tvarkos;

2) reguliuoja eismą;

3) tiria KET pažeidimus, atlieka ikiteisminį tyrimą eismo įvykių bylose, įstatymų nustatytais atvejais surašo administracinių nusižengimų protokolus, nagrinėja administracinių nusižengimų bylas ir priima nutarimus šiose bylose, taiko kitas įstatymų numatytas priemones“.

11 straipsnio „Saugių eismo sąlygų užtikrinimas keliuose“ 1 dalis – „Saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą koordinuoja Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota viešoji įstaiga Transporto kompetencijų agentūra, organizuoja akcinė bendrovė Lietuvos automobilių kelių direkcija. Savivaldybės ar kiti juridiniai ir (ar) fiziniai asmenys – kelių savininkai ar valdytojai, atlikdami priskirtąsias funkcijas, užtikrina vietinės reikšmės keliuose ir gatvėse saugias eismo sąlygas, įgyvendindami juose eismo saugumo priemones.“

5. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio:

1 dalis – „Teisėkūros principai išreiškia tam tikrus imperatyvius reikalavimus, keliamus teisėkūroje dalyvaujantiems subjektams, siekiant sukurti vientisą, nuoseklią, darnią ir veiksmingą teisės sistemą.“

2 dalis – „Teisėkūroje vadovaujamasi šiais principais: 1) tikslingumo, reiškiančiu, kad teisės akto projektas turi būti rengiamas ir teisės aktas priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis; 2) proporcingumo, reiškiančiu, kad pasirinktos teisinio reguliavimo priemonės turi sudaryti kuo mažesnę administracinę ir kitokią naštą, nevaržyti teisinių santykių subjektų daugiau, negu to reikia teisinio reguliavimo tikslams pasiekti; 3) pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, reiškiančiu, kad teisės aktų nuostatos turi užtikrinti ir negali paneigti Konstitucijoje, Europos Sąjungos teisės aktuose, Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse, Lietuvos Respublikos įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų asmens teisių ir laisvių, teisėtų interesų; 4) atvirumo ir skaidrumo, reiškiančiu, kad teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, valstybės politikos tikslai, teisinio reguliavimo poreikis ir teisėkūroje dalyvaujantys subjektai turi būti žinomi, visuomenei ir interesų grupėms sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose, taip pat turi būti žinomi teisės aktų projektų rengimą inicijavę, teisės aktų projektus parengę, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą atlikę subjektai ir galiojančio teisinio reguliavimo poveikio ex post vertinimą atliekantys subjektai; 5) efektyvumo, reiškiančiu, kad rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisės akte turi būti įtvirtinamos veiksmingiausiai ir ekonomiškiausiai teisinio reguliavimo tikslą leisiančios pasiekti priemonės, turi būti skelbiami ir įvertinami dėl teisinio reguliavimo gauti pasiūlymai, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus; 6) aiškumo, reiškiančiu, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas; 7) sistemiškumo, reiškiančiu, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.“

6. Lietuvos Respublikos Vyriausybei atskaitingų institucijų funkcijų peržiūros metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. rugpjūčio 17 d. nutarimu Nr. 968 (toliau – Metodika):

2 punktas – „Metodikoje vartojamos sąvokos:

2.1. Funkcija – vienos ar kelių rūšių veikla, kurią reguliariai atliekant sukuriamas konkretus produktas ar pasiekiamas rezultatas, susijęs su Vyriausybei atskaitingos institucijos veiklos tikslais ir turintis konkretų vartotoją.

2.2. Funkcijų peržiūra – viena iš priemonių, kuriomis siekiama mažinti viešojo sektoriaus valdymo mastą ir išlaidas, didinti Vyriausybei atskaitingų institucijų veiklos skaidrumą, efektyvumą, kokybę ir rezultatyvumą.

2.3. Funkcijų peržiūros procesas – funkcijų peržiūros planavimo, organizavimo, atlikimo, rekomendacijų įgyvendinimo ir stebėsenos procedūrų visuma.

2.4. Funkcijų peržiūros metinis planas – veiklos planavimo dokumentas, kuriame nurodoma numatomos atlikti funkcijų peržiūros pavadinimas, mastas, tipas, tikslai, laukiami rezultatai, atlikimo terminai ir būdas, išteklių poreikis ir finansavimo šaltinis, už peržiūros atlikimo organizavimą atsakinga institucija (institucijos).

2.5. Horizontali funkcijų peržiūra – funkcijų peržiūra, kurios metu analizuojamos kelių Vyriausybei atskaitingų institucijų funkcijos, susijusios su valstybės politikos konkrečioje valdymo srityje formavimu ir (ar) įgyvendinimu.

2.6. Sisteminė funkcijų peržiūra – Vyriausybei atskaitingų institucijų, atliekančių panašias funkcijas, peržiūra, kurios metu analizuojamos ir lyginamos šių institucijų funkcijos, pateikiamos rekomendacijos ir sprendimai, kaip tobulinti nagrinėjamą sistemą ir didinti Vyriausybei atskaitingų institucijų veiklos efektyvumą.

2.7. Vertikali funkcijų peržiūra – funkcijų peržiūra, kurios metu analizuojama vienos Vyriausybei atskaitingos institucijos (su jai pavaldžiomis įstaigomis arba be jų) veikla ir daugiausia dėmesio skiriama institucijos atliekamų funkcijų mastui, pagrįstumui, efektyvumui ir rezultatyvumui siekiant konkrečių politikos tikslų, taip pat Vyriausybei atskaitingos institucijos administracijos struktūros ir veiklos procesų tinkamumui toms funkcijoms atlikti.“

3 punktas – „Funkcijų peržiūros tikslas – siekiant efektyvumo ir rezultatyvumo, panaikinti perteklines funkcijas, sumažinti funkcijų dubliavimą Vyriausybei atskaitingos institucijos viduje ir tarp institucijų, nustatyti trūkstamas funkcijas, racionaliai paskirstyti funkcijas Vyriausybei atskaitingos institucijos viduje, tarp institucijų ir valdymo lygių. Funkcijų peržiūra atliekama remiantis principu, kad Vyriausybei atskaitingos institucijos turi atlikti tik tas funkcijas, kurių reikia politikos tikslams pasiekti ir kurias netikslinga perduoti atlikti kitai institucijai, įstaigai, įmonei ar organizacijai.“

11 punktas – „Lietuvos Respublikos Vyriausybė atlieka šias funkcijas:

11.1. prireikus inicijuoja funkcijų peržiūras;

11.2. svarsto ir pritaria funkcijų peržiūros metiniam planui;

11.3. paveda Vyriausybės kanceliarijai ar kitai Vyriausybei atskaitingai institucijai organizuoti sistemines ir horizontalias funkcijų peržiūras ir užtikrinti, kad jos būtų atliekamos tinkamai ir laiku;

11.4. prireikus svarsto sisteminių ir horizontalių funkcijų peržiūrų rekomendacijas ir tvirtina jų įgyvendinimo priemonių planus.“

7. Lietuvos transporto saugos administracijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2017 m. lapkričio 30 d. įsakymu Nr. 3-574 (toliau – Nuostatai):

1 punktas – „Lietuvos transporto saugos administracija (toliau – Administracija) yra įstaiga prie Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos.“

6 punktas – „Administracija veikia susisiekimo ministrui pavestose keleivių ir krovinių vežimo geležinkelių, kelių, jūrų, vidaus vandenų, oro transportu ir visų rūšių transporto saugaus eismo valdymo srityse.“

10 punktas – „Administracija, siekdama įgyvendinti jai nustatytus veiklos tikslus, atlieka šias funkcijas:

[…]

10.23. vykdo administracinių nusižengimų teiseną dėl Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso 589 straipsnio 63 punkte nurodytų administracinių nusižengimų“.

Lietuvos Respublikos teismų praktika

8. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2010 m. gegužės 13 d. nutarime (pakartota 2013 m. vasario 20 d. nutarime) nurodė: „Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis tikrumas ir teisinis aiškumas. Teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių“ (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas).

9. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai pažymi, kad kiekvienas viešojo administravimo subjektas veiklą vykdo pagal teisės aktais nustatytą kompetenciją. Kompetencija kaip kompleksas tam tikrų priemonių (uždaviniai, funkcijos, teisės ir pareigos, veiklos formos ir metodai) yra svarbiausia administracinio teisinio statuso sudėtinė dalis (2014 m. sausio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-293/2014). Viešojo administravimo subjekto administracinį teisinį statusą sudaro tokie elementai kaip uždaviniai, funkcijos, teisės ir pan. Kiekvieno šio elemento vaidmuo nurodytame kontekste yra skirtingas, todėl jie negali būti tapatinami arba tam tikros analizės (sisteminės, loginės ir t. t.) būdu iš vienų išvedami kiti. Tai reiškia, kad viešojo administravimo subjekto administracinis teisinis statusas juridiškai turi būti aiškiai ir konkrečiai apibrėžtas teisės aktuose (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013). Viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (2014 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-727/2014; 2015 m. liepos 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015; 2012 m. sausio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-257/2012).

Tyrimo išvados

10. Tyrimas Seimo kontrolierės iniciatyva pradėtas atsižvelgus į gautą pareiškėjo skundą dėl saugių eismo sąlygų keliuose neužtikrinimo ir vienos institucijos, atsakingos už pažeidimų fiksavimą ir tyrimą, nebuvimo bei į gautą Policijos departamento raštą, kuriame nurodyta, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimo kodekso 589 straipsnio 49 punktu, policijai priskirtas šio kodekso 459 ir 462 straipsniuose numatytų nusižengimų tyrimas, tačiau, vadovaujantis kodekso 589 straipsnio 63 punktu, 459 ir 462 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų tyrimas priskirtas ir Lietuvos transporto saugos administracijai.

11. Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 10 straipsnio 9 dalies 1 punkte numatyta, kad užtikrindama eismo saugumą, policija prižiūri, kaip eismo dalyviai laikosi šio įstatymo nuostatų ir kituose teisės aktuose nustatytos eismo tvarkos, reguliuoja eismą ir atlieka kitas funkcijas, susijusias su eismo dalyvių kontrole, teisės pažeidimų prevencija, užkardymu ir tyrimu.

Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą koordinuoja Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota viešoji įstaiga Transporto kompetencijų agentūra, organizuoja akcinė bendrovė Lietuvos automobilių kelių direkcija (dabartinis pavadinimas – „Via Lietuva“).

Kaip matyti iš šių Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo nuostatų ir iš Seimo kontrolierei pateiktos informacijos, policija nesprendžia su eismo organizavimu ar kelių infrastruktūra susijusių klausimų, nes klausimus, susijusius su eismo organizavimu, kelių priežiūra, kelių saugos stebėsena, analize, valdymu, gatvių tiesimu, taisymu ir rekonstravimu, pavesta spręsti Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos įgaliotoms institucijoms ir savivaldybėms.

12. Lietuvos transporto saugos administracijos nuostatų 6 punkte nustatyta, kad Lietuvos transporto saugos administracija veikia Lietuvos Respublikos susisiekimo ministrui pavestose keleivių ir krovinių vežimo geležinkelių, kelių, jūrų, vidaus vandenų, oro transportu ir visų rūšių transporto saugaus eismo valdymo srityse.

ANK 589 straipsnio 1 dalies 49 ir 63 punktuose nurodyta, kad dėl 459 ir 462 straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų administracinių nusižengimų teiseną pradeda, administracinių nusižengimų tyrimą atlieka ir administracinių nusižengimų protokolus surašo tiek policija, tiek ir Lietuvos transporto saugos administracija (išskyrus ANK 459 straipsnio 8 dalį).

ANK 590 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad administracinio nusižengimo tyrimą privalo atlikti ta institucija, kuri užfiksavo administracinio nusižengimo požymių turinčią veiką arba kurioje buvo gautas pranešimas, aktas ar kitoks dokumentas, kuriuo užfiksuotas administracinio nusižengimo požymių turinčios veikos padarymas.

Vadovaujantis ANK 615 straipsnio 2 dalimi, jeigu ANK 589 straipsnyje nustatyta, kad teisę atlikti to paties ANK specialiosios dalies straipsnyje ar straipsnio dalyje numatyto administracinio nusižengimo tyrimą ir dėl jo surašyti administracinio nusižengimo protokolą turi kelių institucijų pareigūnai, atlikus tyrimą, byla gali būti perduodama nagrinėti tai institucijai, kuriai pagal Lietuvos Respublikos įstatymus ar kitus teisės aktus pavesta atlikti tam tikrų įstatymų ar kitų teisės aktų priežiūrą.

Atsižvelgiant į šioje pažymoje aptartas policijos ir Lietuvos transporto saugos administracijos kompetencijas bei ANK 459, 462 bei kituose atitinkamuose straipsniuose nurodytų administracinių nusižengimų pobūdį, Seimo kontrolierės nuomone, tikslinga apsvarstyti šių administracinių nusižengimų teisenos priskyrimą tik vienai institucijai, kurios kompetencijai priskirtas atitinkamų klausimų sprendimas, tokiu būdu sukuriant aiškesnį reglamentavimą tiek administracinės teisenos dalyviams, tiek atsakingoms institucijoms.

13. Pastebėtina, jog Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis tikrumas ir teisinis aiškumas. Teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių.

Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje suformuluoti teisėkūroje dalyvaujantiems subjektams keliami tikslai, kurie įpareigoja sukurti vientisą, nuoseklią, darnią ir veiksmingą teisės sistemą. Šiame įstatyme įtvirtintas aiškumo principas, reiškiantis, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas. Taip pat įtvirtintas ir sistemiškumo principas, reiškiantis, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.

Šiuo tiriamu atveju susiklostė situacija, kai asmeniui pranešus apie galimą ANK pažeidimą, atsakingoms institucijoms kilo klausimų, kuri institucija turėtų rengti atsakymą pareiškėjui ir imtis atitinkamų veiksmų dėl skunde nurodytų aplinkybių tyrimo, atsakomybės taikymo, todėl institucijos persiuntinėjo viena kitai dokumentus dėl administracinio nusižengimo bylos ir galimai padaryto ANK nusižengimo vertinimas ir tyrimas nebuvo pradėtas ilgą laiką.

Vadovaujantis ANK, pareiškėjo nurodytų administracinių nusižengimų tyrimas yra pavestas tiek policijai, tiek Lietuvos transporto saugos administracijai, nors vadovaujantis Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo nuostatomis, klausimų, susijusių su kelių infrastruktūra, techninės eismo reguliavimo priemonės, sprendimas priskirtas tik Susisiekimo ministerijai pavaldžių institucijų, o būtent – Lietuvos transporto saugos administracijos, veiklos sričiai.

Pastebėtina, kad ANK yra aptarta, kaip galėtų elgtis administracinio nusižengimo tyrimą atliekantys pareigūnai, kai vienodų nusižengimų tyrimas yra priskirtas keletui institucijų, tačiau ši ANK 615 straipsnio 2 dalies nuostata neturi privalomojo pobūdžio ir numato tik galimybę bylą perduoti nagrinėti tai institucijai, kuriai pagal Lietuvos Respublikos įstatymus ar kitus teisės aktus pavesta atlikti tam tikrų įstatymų ar kitų teisės aktų priežiūrą.

Būtina pabrėžti, kad aiškaus teisinio reglamentavimo nebuvimas ir susiklosčiusi padėtis, kai viena institucija, kurios veiklos sričiai nepriskirtas tam tikrų klausimų sprendimas, įstatymo leidėjų yra įpareigojama priimti sprendimus dėl kitos institucijos veiklos srities klausimų, pavyzdžiui, dėl kelių infrastruktūros ir techninių eismo reguliavimo priemonių, yra nesuderinama su teisinio aiškumo, sistemiškumo principais bei sukelia neigiamus padarinius tiek administracinės teisenos dalyviams, tiek administracinę teiseną vykdančioms institucijoms.

14. Apibendrinant tyrimo metu nustatytas aplinkybes, konstatuotina, kad tokia situacija, kai institucijų kompetencijų perskirstymas liko nesuderintas su ANK nuostatomis ir pagal šiuo metu galiojančias ANK nuostatas nėra aišku, ar policija, ar Lietuvos transporto saugos administracija turėtų tirti ANK 459 ir 462 straipsniuose (bei kai kuriuose kituose pasikartojančiuose straipsniuose) numatytus administracinius nusižengimus, nėra tinkama ir neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo nuostatų bei šiame įstatyme įtvirtintų aiškumo ir sistemiškumo principų.

Pastebėtina, kad, vadovaujantis Metodikos nuostatomis, turi būti nuolat peržiūrimos institucijoms priskirtos funkcijos, tokiu būdu siekiant veiklos efektyvumo ir rezultatyvumo, siekiant panaikinti perteklines funkcijas, sumažinti funkcijų dubliavimą Vyriausybei atskaitingos institucijos viduje ir tarp institucijų.

Todėl, atsižvelgiant į Metodikos 11 punkte išdėstytą Vyriausybės kompetenciją, Seimo kontrolierė Vyriausybei rekomenduoja apsvarstyti teisinio reglamentavimo tobulinimo galimybę, aiškiai numatant, už kokių administracinių nusižengimų tyrimą yra atsakinga policija ir Lietuvos transporto saugos administracija, atsižvelgiant į šioms institucijoms priskirtas funkcijas ir kompetenciją.

SEIMO KONTROLIERĖS SPRENDIMAS

15. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio
    1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierė nusprendžia, kad prielaidos dėl tyrimo, jog galimai administracinių nusižengimų, priskirtų nagrinėti Lietuvos transporto saugos administracijai, tyrimo priskyrimas ir policijai yra nesuderinamas su operatyvumo ir efektyvumo, aiškumo ir sistemiškumo principais, pasitvirtino.

SEIMO KONTROLIERĖS REKOMENDACIJOS

16. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 8 punktu, Seimo kontrolierė Lietuvos Respublikos Vyriausybei rekomenduoja apsvarstyti teisinio reglamentavimo tobulinimo dėl ANK atitinkamuose straipsniuose numatytų administracinių nusižengimų tyrimo priskyrimo tik vienai iš institucijų, pagal konkrečiai institucijai priskirtas funkcijas ir kompetenciją, būtinybę ir, esant poreikiui, inicijuoti teisės aktų keitimo procedūrą.

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad informacija apie siūlymų (rekomendacijų) išnagrinėjimą Seimo kontrolieriui turi būti pateikiama nedelsiant priėmus sprendimus dėl priemonių, kurių bus imamasi, atsižvelgiant į Seimo kontrolieriaus siūlymą (rekomendaciją), bet ne vėliau kaip per 30 dienų nuo siūlymo (rekomendacijos) gavimo dienos.

Apie rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus prašoma informuoti Pareiškėją ir Seimo kontrolierę (rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus ir juos pagrindžiančius dokumentus Seimo kontrolierei pateikti per E. pristatymo informacinę sistemą ar el. p.  [email protected]).

Seimo kontrolierė                                                                                                 Erika Leonaitė