TYRIMO ESMĖ

 

1. Seimo kontrolierė nusprendė pradėti tyrimą savo iniciatyva ir nustatyti, ar Policijos departamentui prie Vidaus reikalų ministerijos (toliau – Policijos departamentas) pavaldžių pareigūnų taikoma oficialaus įspėjimo procedūra yra įtvirtinta viešai paskelbtuose teisės aktuose ir ar šiuose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas užtikrina oficialų įspėjimą gavusių asmenų teisių ir laisvių, teisėtų interesų apsaugą.

 

TYRIMO IŠVADOS

 

2. Seimo kontrolierė 2025 m. lapkričio 13 d. raštu Nr. SE-2323 kreipėsi į Policijos departamentą prašydama paaiškinti tyrimui reikšmingas aplinkybes. Seimo kontrolierė gavo Policijos departamento 2025 m. gruodžio 15 d. raštą Nr. 5-S-43934 (1 priedas).

 

3. Tyrimui aktualus teisinis reguliavimas, įtvirtintas Policijos ir Teisėkūros pagrindų įstatymuose, Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos apraše, patvirtintame Lietuvos policijos generalinio komisaro 2020 m. rugsėjo 9 d. įsakymu Nr. 5-V-763 (toliau – Aprašas), pateikiamas 2 priede, o tyrimui reikšminga Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT) praktika – 3 priede.

 

4. Vadovaujantis Policijos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 4 punktu ir 6 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais, nusikalstamų veikų ir administracinių nusižengimų prevencija yra įstatymu nustatytas policijos uždavinys ir funkcija, kurią policija pagal savo kompetenciją įgyvendina rengdama ir įgyvendindama prevencijos bei kontrolės priemones.

Policijos įstatymo 23 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad pareigūnas, įgyvendindamas nusikalstamų veikų ar administracinių nusižengimų prevenciją, turi teisę oficialiai įspėti rizikos grupės ir kitus asmenis dėl neleistino, priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio.

Taigi pagal šį teisinį reguliavimą, policijos pareigūnai turi teisę taikyti prevencines priemones, įskaitant oficialų įspėjimą asmenims dėl neleistino, priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio. Ši teisė kyla tiesiogiai iš Policijos įstatymo ir yra neatsiejama nuo policijai nustatytos nusikalstamų veikų bei administracinių nusižengimų prevencijos funkcijos.

 

5. Minėtos Policijos įstatymo nuostatos taikymą praktikoje reglamentuoja Aprašas, kuriame yra nustatyta oficialaus įspėjimo taikymo procedūra: informacijos apie asmenį ir jo elgesį įvertinimas, pasirengimas prevenciniam pokalbiui, prevencinio pokalbio vykdymas, jo rezultatų ir kitų turimų duomenų įvertinimas, sprendimo dėl oficialaus įspėjimo priėmimas, šio sprendimo įforminimas nustatytos formos dokumentu bei asmens supažindinimas su įspėjimo turiniu, jo aplinkybėmis, dėl kurių asmuo įspėjamas, galimomis neigiamomis jo tolesnio netinkamo ar pavojingo elgesio pasekmėmis ir teisės aktuose nustatyta atsakomybe (2 Priedo 1.3 punktas).

Apraše ir jo prieduose taip pat nustatyta, kokiais kriterijais remiantis asmenys priskiriami rizikos grupėms, į kurias patekus gali būti skiriamas įspėjimas, bei tai, kad, prieš vykdydamas prevencinį pokalbį su rizikos grupės asmeniu, pareigūnas įvertina apie asmenį turimą informaciją, surinktą iš policijos registrų ir kitų šaltinių, bei pagal ją pasirengia pokalbiui. Prevencinio pokalbio metu įspėjamam asmeniui pareigūnai turi sudaryti galimybę išsakyti savo nuomonę, pateikti paaiškinimus ir nurodyti reikšmingas aplinkybes. Įvertinęs prevencinio pokalbio rezultatus, asmens pateiktą informaciją ir kitus turimus duomenis, pareigūnas gali priimti vieną iš Apraše numatytų sprendimų, be kita ko, skirti rizikos grupės asmeniui oficialų įspėjimą.

Pažymėtina, kad oficialaus įspėjimo taikymas įforminamas nustatytos formos dokumentu „Oficialus įspėjimas dėl neleistino priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio“. Oficialaus įspėjimo formoje nurodomas jo teisinis pagrindas – Policijos įstatymo 23 straipsnio 1 punktas, įspėjamo asmens duomenys, duomenys, kuriais remiantis asmuo įspėjamas, taip pat elgesys, dėl kurio asmuo yra įspėjamas. Dokumentą pasirašo oficialų įspėjimą teikiantis policijos pareigūnas.

Kartu Apraše nustatyta, kad asmuo turi būti supažindintas su jam taikomo oficialaus įspėjimo turiniu ir jo taikymo aplinkybėmis. Jam turi būti išaiškintos aplinkybės, dėl kurių jis įspėjamas, taip pat galimos netinkamo ar pavojingo elgesio neigiamos pasekmės ir teisės aktuose nustatyta atsakomybė tuo atveju, jeigu asmuo ateityje elgtųsi teisei priešingu būdu ir savo veiksmais (neveikimu) padarytų teisės pažeidimą. Oficialaus įspėjimo formoje numatyta nurodyti konkretų Administracinių nusižengimų kodekso, Baudžiamojo kodekso ar kito teisės akto straipsnį, jo dalį ar punktą, nustatantį atitinkamą atsakomybę.

Asmuo savo parašu patvirtina, kad su oficialiu įspėjimu susipažino, t. y. kad jam buvo sudaryta galimybė žinoti, dėl kokių aplinkybių jis įspėjamas, kokių neigiamų pasekmių gali kilti dėl tolesnio netinkamo ar pavojingo elgesio ir kokia atsakomybė teisės aktuose numatyta už atitinkamus teisės pažeidimus. Oficialaus įspėjimo apskundimo tvarka oficialaus įspėjimo formoje nėra nurodoma, nes, kaip paaiškino Policijos departamento atstovai, pats savaime įspėjimas nesukuria jokių teisinių pasekmių, naujų teisių ar pareigų, taigi jis nėra laikomas administraciniu aktu, todėl negali būti skundžiamas (1 Priedo 1.3, 1.4 punktai).

 

6. Kaip minėta, Policijos departamentui pavaldžių pareigūnų teisė vykdant nusikalstamų veikų ir administracinių nusižengimų prevenciją oficialiai įspėti asmenį yra nustatyta Policijos įstatyme, o oficialaus įspėjimo forma bei procedūra reglamentuojama Aprašo nuostatose.

Policijos departamento pareigūnai Seimo kontrolierei pateiktuose paaiškinimuose nurodė, kad Aprašas nėra viešai paskelbtas, nes jis yra laikomas vidaus teisės aktu, reglamentuojančiu policijos darbo organizavimą konkrečioje srityje. Jų nuomone, šis teisės aktas nepraplečia, nesusiaurina subjektų teisių ir pareigų, o nustato policijos pareigūnų veiksmus ir atsakomybes.

Seimo kontrolierė atkreipia dėmesį, kad pagal Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalį galioja tik paskelbti įstatymai. Taip pat Konstitucinis Teismas yra suformavęs nuoseklią konstitucinę teisės aktų oficialaus ir viešo paskelbimo doktriną: įstatymai negalioja ir negali būti taikomi, jei jie nėra oficialiai paskelbti, o Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka „įstatymai“ negali būti aiškinama vien pažodžiui – ji aiškintina plečiamai, kaip apimanti ne tik įstatymo galią turinčius, bet ir kitus teisės aktus; be to, pati sąvoka „paskelbti“ reiškia ir tai, kad įstatymai turi būti paskelbti viešai, teisė negali būti nevieša (2001 m. lapkričio 29 d. 2003 m. spalio 29 d., 2010 m. vasario 26 d. ir 2013 m. balandžio 2 d. nutarimai); šis konstitucinis reikalavimas yra neatsiejamas nuo konstitucinio teisinės valstybės principo, jis yra svarbi teisinio tikrumo prielaida (2001 m. lapkričio 29 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2003 m. spalio 29 d., 2007 m. birželio 27 d. nutarimai).

Teisėkūros pagrindų įstatymo 19 straipsnyje numatyta, kad siekiant informuoti visuomenę apie šio įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 1–18 punktuose nurodytų teisės aktų priėmimą, jų turinį ir galiojimą trečiųjų asmenų atžvilgiu, teisės aktai registruojami ir, įskaitant juose esančius asmens duomenis, oficialiai skelbiami Teisės aktų registre nuolat. Teisės akto įregistravimas ir paskelbimas Teisės aktų registre laikomas oficialiu teisės akto paskelbimu.

Nagrinėjamu atveju pažymėtina, kad Teisėkūros pagrindų įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 11 punkte Teisės aktų registro objektais įvardyti ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų ir įstaigų vadovų bei kolegialių institucijų norminiai teisės aktai. Atsižvelgiant į tai, kad Policijos departamentas yra vidaus reikalų ministro valdymo srities centrinė statutinė įstaiga, o policijos generalinis komisaras yra Policijos departamento vadovas, jo priimtas norminis teisės aktas patenka į nurodytos teisės normos taikymo sritį. Vadinasi, policijos generalinio komisaro priimtas teisės aktas, jeigu pagal savo turinį jis laikytinas norminiu teisės aktu, yra Teisės aktų registro objektas ir turi būti oficialiai jame paskelbtas.

Siekiant nustatyti, ar Aprašas laikytinas norminiu teisės aktu, yra reikšmingi ne jo pavadinimas ar forma, bet jo turinys, nustatomo teisinio reguliavimo pobūdis, adresatų ratas ir taikymo apimtis.

LVAT yra ne kartą pažymėjęs, kad norminiam administraciniam aktui būdingi esminiai požymiai yra bendro pobūdžio elgesio taisyklių nustatymas ir jų taikymas individualiais požymiais neapibrėžtai asmenų grupei. Vertinant konkretų teisės aktą turi būti atsižvelgiama į jame įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems jos taikomos, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes.

Nagrinėjamu atveju Apraše nustatoma bendra ir iš anksto apibrėžta oficialaus įspėjimo taikymo tvarka, taikytina ne konkrečiam asmeniui, o visiems asmenims, kurių atžvilgiu policijos pareigūnai, esant Apraše nustatytoms sąlygoms, gali taikyti šią prevencinę priemonę. Aprašas nustato, kokia informacija turi būti vertinama, kokie veiksmai atliekami prieš taikant oficialų įspėjimą, kaip vykdomas prevencinis pokalbis, kokiomis aplinkybėmis priimamas sprendimas dėl oficialaus įspėjimo ir kaip jis įforminamas. Taigi Apraše įtvirtintos ne vien rekomendacinio ar organizacinio pobūdžio taisyklės, bet bendros elgesio ir sprendimų priėmimo taisyklės, numatytos taikyti pakartotinai neapibrėžtam asmenų ratui, t. y. Policijos įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje įtvirtintą rizikos grupės asmens sąvoką atitinkantiems asmenims, įtrauktiems į apskrities vyriausiojo policijos komisariato rizikos grupės asmenų sąrašą (2 Priedo 1.1, 1.3 punktai).

Pažymėtina ir tai, kad Apraše nustatytas teisinis reguliavimas neapsiriboja vien policijos vidaus administravimu. Nors dalis Aprašo nuostatų reglamentuoja policijos pareigūnų veiksmus, jų taikymo rezultatas tiesiogiai susijęs su išorės subjektais – fiziniais asmenimis, kurių atžvilgiu taikoma oficialaus įspėjimo procedūra. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad Apraše nustatytas teisinis reguliavimas nėra susijęs vien su policijos vidaus veiklos organizavimu.

Šiuo aspektu reikšminga LVAT 2024 m. balandžio 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos praktika byloje, kurioje buvo vertinamas Vadovybės apsaugos tarnybos (toliau – Tarnyba) direktoriaus įsakymu patvirtintas Pavienių asmenų destruktyvaus elgesio rizikos vertinimo tvarkos aprašas. Teismas konstatavo, kad įsakymui ir juo patvirtintam aprašui būdingas visuotinio privalomumo pobūdis, nes apraše reguliuojami santykiai apėmė ne tik Tarnybos vidaus administravimą, bet ir asmenų duomenų rinkimą, tvarkymą, informacijos perdavimą bei bendravimą su kitomis institucijomis ir subjektais. Dėl to šis aprašas pripažintas norminiu administraciniu aktu. Be to, LVAT nurodė, kad nepaskelbus tokio įsakymo ir aprašo Teisės aktų registre, jų normos laikytinos negaliojančiomis.

Ši LVAT praktika reikšminga ir nagrinėjamu atveju, nes vien tai, kad Apraše nustatomos ir policijos pareigūnų veiklos taisyklės, savaime nelemia jo priskyrimo vidaus administravimo aktams. Turi būti vertinama, kokius santykius šios taisyklės reguliuoja. Nagrinėjamu atveju Aprašo nuostatos nustato oficialaus įspėjimo taikymo procedūrą, kurios galutinis adresatas yra ne policijos pareigūnas, o konkretus fizinis asmuo, kurio atžvilgiu taikoma ši prevencinė priemonė.

Todėl, atsižvelgiant į Apraše įtvirtintų taisyklių bendrą pobūdį, jų taikymą neapibrėžtam asmenų ratui, pakartotinį taikymą individualiais atvejais ir reguliavimo poveikį išorės subjektams, darytina išvada, kad Aprašas pagal savo turinį atitinka esminius norminio administracinio akto požymius. Tai, kad Aprašas kartu reglamentuoja ir policijos pareigūnų veiksmų seką bei jų tarpusavio veiksmus, nepaneigia jo norminio pobūdžio.

Taigi, Aprašas laikytinas norminiu administraciniu aktu, o ne vien vidaus administravimo dokumentu. Todėl jo atžvilgiu taikytini norminių teisės aktų registravimo, oficialaus paskelbimo ir įsigaliojimo reikalavimai, t. y. Aprašas turi būti viešai paskelbtas Teisės aktų registre.

Kartu Seimo kontrolierė atkreipia atsakingų pareigūnų dėmesį į tai, kad Apraše ir jo prieduose įtvirtintos nuostatos nėra vienodo teisinio pobūdžio. Dalis jų gali būti skirta policijos pareigūnų vidaus darbo organizavimui, praktiniam veiklos vykdymui ir tarnybiniam naudojimui. Atsižvelgiant į tai, Aprašo nuostatos, kurių paskirtis yra išimtinai organizuoti policijos įstaigos vidaus darbą ir kurios nenustato savarankiškų išorinio pobūdžio elgesio taisyklių, gali būti neskelbiamos viešai. Taigi, sprendžiant dėl Aprašo viešo paskelbimo, tikslinga atskirti norminio pobūdžio nuostatas, kurioms taikomas oficialaus paskelbimo reikalavimas, nuo išimtinai vidaus administravimo ir organizacinio pobūdžio nuostatų, kurių viešas paskelbimas nėra privalomas. Nuostatos, kurių viešas paskelbimas nėra privalomas, gali būti išdėstytos vidiniame teisės akte.

 

7. Pažymėtina, kad nors pagal Policijos įstatymo 23 straipsnio 1 punktą taikomas oficialus įspėjimas savaime nelemia administracinės ar baudžiamosios atsakomybės taikymo asmeniui, atskirais atvejais jis gali turėti atgrasomąjį poveikį naudojimuisi Konstitucijoje ir Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje įtvirtintomis teisėmis ir laisvėmis, įskaitant saviraiškos ir taikių susirinkimų laisves. Europos Žmogaus Teisių Teismas yra pažymėjęs, kad šių laisvių ribojimas nebūtinai pasireiškia tiesioginiu draudimu ar sankcija – jis gali kilti ir dėl prevencinės priemonės daromo spaudimo asmeniui keisti savo elgesį, pavyzdžiui, susilaikyti nuo tolesnio dalyvavimo protestuose (Karastelev ir kiti prieš Rusiją, 70–74 punktai). Todėl, Seimo kontrolierės vertinimu, turi egzistuoti veiksmingos procedūrinės garantijos, leidžiančios patikrinti, ar skiriant prevencinį įspėjimą laikytasi jo skyrimo Apraše nustatytos tvarkos, ar įspėjimas pagrįstas konkrečiomis faktinėmis aplinkybėmis ir ar juo nėra savavališkai arba neproporcingai ribojamas naudojimasis asmens teisėmis ir laisvėmis. Tačiau dėl neviešo Aprašo pobūdžio asmenys, kuriems taikyta oficialaus įspėjimo procedūra, praranda net ir hipotetinę galimybę teikti skundą dėl galimai nepagrįsto šios priemonės taikymo. Tokia situacija nesudaro pakankamų prielaidų užtikrinti, kad oficialus įspėjimas būtų skiriamas tik laikantis Policijos įstatyme ir Apraše nustatytų pagrindų, tvarkos ir laikantis proporcingumo principo.

Todėl atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti asmenų teisę į veiksmingą teisių ir teisėtų interesų gynybą, generaliniam komisarui rekomenduotina nustatyti aiškią oficialaus įspėjimo apskundimo tvarką, numatant asmens teisę apskųsti tokį sprendimą bent jau aukštesniam pagal pavaldumą pareigūnui. Tokios tvarkos įtvirtinimas sudarytų prielaidas nepriklausomai ir objektyviai įvertinti priimto sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, ištaisyti galimas faktines ar teisines klaidas ir užkirsti kelią nepagrįstam asmens laisvių ribojimui.

 

8. Taigi, atlikus tyrimą, jo metu kelta prielaida, kad policijos pareigūnų taikomą oficialaus įspėjimo procedūrą reglamentuojantis Aprašas nėra tinkamai viešai paskelbtas teisės aktų nustatyta tvarka, buvo patvirtina.

 

SEIMO KONTROLIERĖS SPRENDIMAS

 

9. Vadovaudamasi Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Seimo kontrolierė nusprendžia, kad prielaida, jog policijos pareigūnų taikomą oficialaus įspėjimo procedūrą reglamentuojantis Aprašas nėra tinkamai viešai paskelbtas teisės aktų nustatyta tvarka ir tai nesudaro pakankamų prielaidų užtikrinti, kad oficialus įspėjimas būtų skiriamas tik laikantis Policijos įstatyme ir Apraše nustatytų pagrindų, tvarkos ir laikantis proporcingumo principo, tyrimo metu buvo patvirtina.

 

SEIMO KONTROLIERĖS REKOMENDACIJOS

 

10. Vadovaudamasi Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 8 ir 14 punktais, Seimo kontrolierė policijos generaliniam komisarui rekomenduoja:

10.1. koreguoti Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašą, atsižvelgiant į šioje pažymoje nustatytus trūkumus, susijusius su tame pačiame apraše įtvirtintomis skirtingo teisinio pobūdžio nuostatomis bei galimybe peržiūrėti oficialaus įspėjimo sprendimą (pažymos 6 ir 7 punktai);

10.2. teisės aktuose nustatyta tvarka viešai paskelbti Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašą.

 

Seimo kontrolierių įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad informacija apie siūlymų (rekomendacijų) išnagrinėjimą Seimo kontrolieriui turi būti pateikiama nedelsiant priėmus sprendimus dėl priemonių, kurių bus imamasi, atsižvelgiant į Seimo kontrolieriaus siūlymą (rekomendaciją), bet ne vėliau kaip per 30 dienų nuo siūlymo (rekomendacijos) gavimo dienos.

Apie rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus prašoma informuoti Seimo kontrolierę (rekomendacijų nagrinėjimo rezultatus ir juos pagrindžiančius dokumentus Seimo kontrolierei pateikti el. p. [email protected] arba per E. pristatymo informacinę sistemą).

 

 

 

Seimo kontrolierė                                                                    Erika Leonaitė

1 priedas

TYRIMO METU GAUTA INFORMACIJA

 

1. Policijos departamento 2025 m. gruodžio 15 d. raštas Nr. 5-S-43934. Rašte ir jo prieduose pateikta ši informacija:

1.1. „Lietuvos Respublikos policijos įstatymo 23 straipsnyje nustatyta, kad „Pareigūnas, įgyvendindamas nusikalstamų veikų ar administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) prevenciją, turi teisę lankytis gyvenamosiose patalpose, kuriose gyvena rizikos grupės asmenys, kviesti ir (ar) pristatyti juos į policiją prevencinio pokalbio, kviesti ir (ar) pristatyti į policiją, taip pat oficialiai įspėti rizikos grupės ir kitus asmenis dėl neleistino priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio“.

Lietuvos policijos generalinio komisaro 2020 m. rugsėjo 9 d. įsakymu Nr. 5-V-763 „Dėl Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašo patvirtinimo“ (Lietuvos policijos generalinio komisaro 2020 m. gruodžio 31 d. įsakymo Nr. 5-V-1054 redakcija) patvirtintas Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašas ir Oficialaus įspėjimo dėl neleistino priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio forma, kuriuos policijos pareigūnai taiko įspėjant tiek rizikos grupės asmenis, tiek kitus asmenis dėl neleistino priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio.“

1.2. „Lietuvos Respublikos policijos įstatymas yra viešai skelbiamas teisės aktas, kuris paskelbtas Teisės aktų registre. Lietuvos policijos generalinio komisaro 2020 m. rugsėjo 9 d. įsakymas Nr. 5-V-763 „Dėl Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašo patvirtinimo“ (Lietuvos policijos generalinio komisaro 2020 m. gruodžio 31 d. įsakymo Nr. 5-V-1054 redakcija), […] nėra viešai paskelbti, nes jie yra vidaus teisės aktai, reglamentuojantys policijos darbo organizavimą konkrečioje srityje. Šie teisės aktai nepraplečia, nesusiaurina subjektų teisių ir pareigų, o detalizuoja išimtinai policijos pareigūnų veiksmus ir atsakomybes.“

1.3. „[…], oficialus įspėjimas pats savaime nesukelia teisinių pasekmių. Pasekmes gali sukelti veiksmai, dėl kurių asmuo yra įspėjamas, t. y. dėl neleistino, pavojingo ir priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio. Nepaisydamas oficialaus įspėjimo, asmuo rizikuoja savo neleistinu, priešingu visuomenės interesams elgesiu peržengti ribą, nuo kurios jam gali būti pritaikyta atitinkama atsakomybė. Prevencinio pokalbio ir (ar) oficialaus įspėjimo tikslas yra prevenciškai įspėti asmenį, kad atidžiau vertintų galimas savo veiksmų ar neveikimo pasekmes ir savo elgesiu nepadarytų teisės pažeidimo, kitaip tariant, tokiu būdu atliekamas prevencinis darbas ir mažinama teisės pažeidimų rizika, taip apsaugant asmenį nuo galinčios jam kilti atsakomybės, jei toliau elgsis laikydamasis panašaus elgesio modelio, dėl kurio buvo oficialiai įspėtas.“

1.4. „Pats savaime įspėjimas nesukuria jokių teisinių pasekmių, naujų teisių ar pareigų, taigi jis nėra laikomas administraciniu aktu, todėl negali būti skundžiamas. Atitinkamai bet koks aiškinimas asmeniui apie jo tariamą teisę kreiptis teisminės gynybos būtų klaidinantis. Teismas, gavęs tokio asmens skundą, negalėtų apginti teisių, kurios nėra atsiradusios ir įtvirtintos įstatyme. Netgi panaikinus oficialų įspėjimą, asmens teisinė padėtis nepalengvėtų ir nepasikeistų – jam ir toliau galiotų teisės aktai, nustatantys pareigą laikytis įstatymo, apie šią pareigą asmuo ir buvo papildomai informuojamas įspėjimu.“

2 priedas

 

TYRIMUI REIKŠMINGOS TEISĖS AKTŲ NUOSTATOS

 

1. Nacionalinės teisės aktai:

1.1. Policijos įstatymo:

2 straipsnio „Pagrindinės šio įstatymo sąvokos“ 11 dalis: „11. Rizikos grupės asmuo – asmuo: 1) kuriam taikomos prevencinio poveikio priemonės pagal Lietuvos Respublikos įstatymus; 2) kuriam įteiktas pranešimas apie įtarimą dėl tyčinės nusikalstamos veikos padarymo; 3) kuris yra nuteistas už tyčinės nusikalstamos veikos padarymą (kol išnyks teistumas); 4) kuris pripažintas kaltu dėl tyčinės nusikalstamos veikos padarymo, bet nuo baudžiamosios atsakomybės atleistas pagal laidavimą (kol pasibaigs laidavimo terminas); 5) kuris pripažintas kaltu dėl tyčinės nusikalstamos veikos padarymo, bet nuo baudžiamosios atsakomybės atleistas susitaikius su nukentėjusiuoju (kol sueis vieni metai nuo susitaikymo dienos); 6) kuris sistemingai daro administracinius viešosios tvarkos pažeidimus (nusižengimus) ar smulkius svetimo turto grobimus; 7) kuris du ar daugiau kartų yra nubaustas už transporto priemonių vairavimą, nes vairavo neblaivus ar apsvaigęs nuo narkotinių, psichotropinių ar kitų psichiką veikiančių medžiagų; 8) turintis sveikatos apsaugos ministro tvirtinamame sąraše nurodytą psichikos ir elgesio sutrikimą; 9) dėl kurio yra faktinių duomenų, rodančių, kad jis neteisėtai disponuoja naminiais alkoholiniais gėrimais ar akcizais apmokestinamomis prekėmis.“

5 straipsnio „Policijos uždaviniai“ 1 dalies 4 punktas: „Policijos uždaviniai yra: […] nusikalstamų veikų ir administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) prevencija; […].“

6 straipsnio „Pagrindinės policijos funkcijos“ 1 dalies 1 ir 2 punktai: „Policija: pagal kompetenciją rengia ar dalyvauja rengiant prevencijos ir kontrolės, teisėsaugos stiprinimo priemonių projektus ir šias priemones įgyvendina; pagal kompetenciją įgyvendina nusikalstamų veikų ir administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) prevenciją, atskleidimą ir atlieka jų tyrimą, analizuoja ir atskleidžia padarytų nusikalstamų veikų ir administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) priežastis bei sąlygas ir imasi teisės aktuose nustatytų priemonių joms pašalinti; […].“

23 straipsnio „Pareigūnų teisės įgyvendinant nusikalstamų veikų ar administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) prevenciją“ 1 punktas: „Pareigūnas, įgyvendindamas nusikalstamų veikų ar administracinių teisės pažeidimų (nusižengimų) prevenciją, turi teisę: lankytis gyvenamosiose patalpose, kuriose gyvena rizikos grupės asmenys, kviesti ir (ar) pristatyti juos į policiją prevencinio pokalbio, kviesti ir (ar) pristatyti į policiją, taip pat oficialiai įspėti rizikos grupės ir kitus asmenis dėl neleistino priešingo visuomenės ar jos narių interesams elgesio; […].“

 

1.2. Teisėkūros pagrindų įstatymo:

6 straipsnio „Teisės aktų registras“ 2 dalis: „Teisės aktų registro informacinėje sistemoje registruojami šie Teisės aktų registro objektai: ) Konstitucija; 2) konstituciniai įstatymai; 3) kiti įstatymai; 4) Seimo statutas; 5) Seimo nutarimai; 6) kiti Seimo priimti teisės aktai; 7) Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys, išskyrus Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos, kaip Europos Sąjungos valstybės narės, atstovaujančių vienai tarptautinės sutarties šaliai, tarptautines sutartis, kurios lietuvių kalba skelbiamos Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje, Lietuvos Respublikos ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės vardu sudaromi susitarimai, kurie nėra tarptautinės sutartys ir kuriuos skelbti Teisės aktų registro informacinėje sistemoje privaloma pagal teisės aktus, ir Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos teikiami pranešimai dėl visų Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių įsigaliojimo, galiojimo, pakeitimo, laikino taikymo, sustabdymo, nutraukimo, prieštaravimo sutarties pakeitimui ar išlygoms; 8) Respublikos Prezidento dekretai ir potvarkiai; 9) Vyriausybės nutarimai, sprendimai ir rezoliucijos; 10) Konstitucinio Teismo reglamentas; 11) ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų ir įstaigų vadovų ir kolegialių institucijų norminiai teisės aktai; 12) Ministro Pirmininko potvarkiai; 13) Seimo Pirmininko potvarkiai; 14) Seimo valdybos sprendimai; 15) Lietuvos banko norminiai teisės aktai; 16) savivaldybės institucijų norminiai teisės aktai, savivaldybės privatizavimo komisijos sprendimai, taip pat savivaldybės institucijų priimti teisės taikymo aktai, kuriuos skelbti Teisės aktų registro informacinėje sistemoje privaloma pagal teisės aktus; 17) įgaliotų atlikti viešąjį administravimą asociacijų, valstybės ar savivaldybės įmonių, viešųjų įstaigų, bendrovių, kurių savininkė ar dalininkė yra valstybė ar savivaldybė, valdymo organų ir regionų plėtros tarybų kolegijų priimti norminiai teisės aktai. Kitų asociacijų, valstybės ar savivaldybės įmonių, viešųjų įstaigų, kurių savininkė ar dalininkė yra valstybė ar savivaldybė, valdymo organų priimti teisės aktai Teisės aktų registro objektais yra tik tais atvejais, kai šiuos teisės aktus skelbti Teisės aktų registro informacinėje sistemoje privaloma pagal teisės aktus; 18) ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų vadovų ir kolegialių institucijų, taip pat Lietuvos banko valdybos ar valdybos pirmininko, teisės aktų nustatyta tvarka įgaliotų atlikti viešąjį administravimą asociacijų, valstybės ar savivaldybės įmonių, viešųjų įstaigų, kurių savininkė ar dalininkė yra valstybė ar savivaldybė, valdymo organų ir regionų plėtros tarybų kolegijų priimti teisės taikymo aktai, kuriuos skelbti Teisės aktų registro informacinėje sistemoje privaloma pagal teisės aktus; […].“

19 straipsnio „Teisės aktų registravimas ir skelbimas“ 1 dalis: „Siekiant informuoti visuomenę apie šio įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 1–18 punktuose nurodytų teisės aktų priėmimą, jų turinį ir galiojimą trečiųjų asmenų atžvilgiu, teisės aktai registruojami ir jų duomenys, įskaitant juose esančius asmens duomenis, Teisės aktų registro informacinėje sistemoje oficialiai skelbiami nuolat, išskyrus šio straipsnio 7 dalyje ir kituose įstatymuose nustatytus atvejus.“

 

1.3. Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašo, patvirtinto policijos generalinio komisaro 2020 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 5-V-1054:

1 punktas: „Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašas (toliau – Aprašas) reglamentuoja prevencinių ir (ar) kontrolės priemonių taikymo rizikos grupės asmenims, įtrauktiems į apskrities vyriausiojo policijos komisariato (toliau – apskr. VPK) rizikos grupės asmenų sąrašą, organizavimo ir įgyvendinimo tvarką.“

2 punktas: „Apraše vartojamos sąvokos: 2.1. Atsakingas pareigūnas – apskr. VPK Veiklos skyriaus pareigūnas, vykdantis sprendimų priėmimo funkciją, apskr. VPK Reagavimo skyriaus pareigūnas, organizuojantis policijos pajėgų vienetų veiklą, ar apskr. VPK specializuoto kriminalinės policijos padalinio vadovo paskirtas pareigūnas, pagal kompetenciją organizuojantis darbą su į rizikos grupės asmenų sąrašą įtrauktais rizikos grupės asmenimis. 2.2. Asmens įrašymo į rizikos grupės asmenų sąrašą laikotarpis – vieni kalendoriniai metai. 2.3. Rizikos grupės asmenų sąrašas – apskr. VPK sudarytas rizikos grupės asmenų, kuriems taikomos prevencinės ir (ar) kontrolės priemonės, sąrašas. 2.4. Rizikos grupės asmuo – asmuo, atitinkantis bent vieną Lietuvos Respublikos policijos įstatymo (toliau – Policijos įstatymas) 2 straipsnio 11 dalyje nustatytą sąlygą.“

3 punktas: „Kitos Apraše vartojamos sąvokos suprantamos taip, kaip jos apibrėžtos Lietuvos Respublikos įstatymuose ir kituose teisės aktuose.“

12 punktas: „Paaiškėjus, kad į rizikos grupės asmenų sąrašą įtrauktas asmuo nebeatitinka sąlygų, nustatytų Policijos įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje, ir (ar) asmeniui taikytų kontrolės priemonių vykdymo terminas pasibaigė (buvo nutrauktas pirma laiko), atsakingas pareigūnas, privalo: 12.1. paaiškėjusią informacija elektroniniu paštu tą pačią darbo dieną perduoti policijos generalinio komisaro įgaliotam padaliniui; 12.2. užtikrinti, kad prevencinių ir (ar) kontrolės priemonių taikymas asmeniui būtų nedelsiant nutrauktas.“

13 punktas: „Policijos generalinio komisaro įgaliotas padalinys, iš atsakingo pareigūno gavęs Aprašo 12 punkte numatytą informaciją, išbraukia asmenį iš rizikos grupės asmenų sąrašo.“

14 punktas: „Apskr. VPK specializuoto kriminalinės policijos padalinio atsakingas pareigūnas, apskr. VPK Veiklos skyrių ir apskr. VPK policijos komisariatų Veiklos skyrių atsakingi pareigūnai organizuoja darbą su padalinių kompetencijai priskirtais rizikos grupės asmenimis ir vykdo šios veiklos rezultatų kontrolę.“

20 punktas: „Gavęs atsakingo pareigūno užduotį vesti prevencinį pokalbį su rizikos grupės asmeniu, pareigūnas jam pasirengia: užpildo Duomenų apie į rizikos grupės asmenų sąrašą įtrauktą asmenį lentelę […]bei, atsižvelgdamas į surinktą registruose ir (ar) gautą iš kitų šaltinių informaciją, pasirengia pokalbiui ir numato klausimus […], kuriuos užduos per pokalbį. […].“

21 punktas: „Užduotį vykdantis pareigūnas telefonu gali aptarti su asmeniu pokalbio laiką ir vietą, tačiau vesti prevencinį pokalbį su asmeniu telefonu draudžiama.“

22 punktas: Užduotį vykdantis pareigūnas, atsižvelgdamas į pokalbio su asmeniu rezultatą, iš asmens gautą informaciją ir turimą papildomą informaciją: 22.1. gali skirti rizikos asmeniui oficialų įspėjimą; 22.2. […]atsakingam pareigūnui gali siūlyti pakeisti rizikos asmeniui nustatytą rizikos nusikalsti lygį; 22.3. nusprendžia prevencinę priemonę užbaigti pokalbiu.“

23 punktas: „Atsakingas pareigūnas, gavęs Aprašo 22.2 papunktyje numatytą siūlymą ir jam pritaręs, apie asmeniui nustatyto rizikos nusikalsti lygio pakeitimo siūlymą elektroniniu paštu informuoja policijos generalinio komisaro įgaliotą padalinį, kuris priima sprendimą dėl lygio keitimo.“

24 punktas: „Atsakingas pareigūnas turi užtikrinti, kad, taikant prevencines priemones rizikos asmenims, veikla būtų organizuojama tolygiai, sistemingai ir orientuojantis į ilgalaikį poveikį rizikos asmeniui per visą įrašymo į rizikos grupės asmenų sąrašą laikotarpį.“

 

Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašo pirmas priedas:

 

Darbo su rizikos grupės asmenimis tvarkos aprašo ketvirtas priedas:

Prevencinio pokalbio su rizikos grupės asmeniu rekomendacijos

6 punktas: „[…] Interviu metu asmeniui turi būti suteikta galimybė išsakyti savo nuomonę, pasireikšti, […]“.

3 priedas

 

TYRIMUI REIKŠMINGA TEISMŲ PRAKTIKA

 

1. LVAT praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimo (pritarta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų 2012 m. rugsėjo 19 d. pasitarime) 22 punktas: „Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.).“

 

2. LVAT 2016 m. vasario 3 d. byloje Nr. AS-78-143/2016 nurodė:

„Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).“

 

3. LVAT 2021 m. rugsėjo 22 d. byloje Nr. eAS-453-789/2021 nurodė:

„Nuoseklioje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018). Teisės akto priskyrimo norminiam ar individualiam administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-619-624/2018). Tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį (2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1 -1/2007).

Teisės aktų priskyrimas prie atitinkamos rūšies teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, yra nustatyta skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir pan. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I403-3/2007, 2010 m. gegužės mėn. 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-340/2010; 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas ginčija Įsakymą, kuriuo Departamento direktorius, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos vadovybės apsaugos įstatymo bei Departamento taikomo apsaugos modelio aprašo, patvirtinto Departamento direktoriaus 2015 m. vasario 18 d. įsakymu Nr. V-64 „Dėl Vadovybės apsaugos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos taikomo apsaugos modelio aprašo patvirtinimo“ nuostatomis, patvirtino Pavienių asmenų destruktyvaus elgesio rizikos vertinimo tvarkos aprašą. Įsakymas ir juo patvirtintas Pavienių asmenų destruktyvaus elgesio rizikos vertinimo tvarkos aprašas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, aktas orientuotas į ateitį ir skirtas taikyti daug kartų. Įvertinusi ginčijamą aktą minėtos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, teisėjų kolegija daro išvadą, kad skundžiamas Įsakymas yra norminis teisės aktas, priimtas centrinio valstybinio administravimo subjekto – Departamento.“

 

4. LVAT 2024 m. gegužės 8 d. byloje Nr. eA-737-789/2024 nurodė:

„71. Vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais ABTĮ prasme. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I444-1/2007; 2014 m. rugsėjo 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS438-784/2014; 2021 m. balandžio 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-662-502/2021, Administracinė jurisprudencija, 2021, 41, p. 620-641).

72. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Įsakymui ir juo patvirtinam Aprašui iš esmės yra būdingas visuotinio privalomumo pobūdis, jame reguliuojami santykiai apima ne tik Departamento vidaus administravimą, bet ir asmenų duomenų rinkimą, tvarkymą, informacijos perdavimą ir bendravimą su kitomis institucijomis bei subjektais. Šie požymiai yra būdingi norminiam administraciniam aktui. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas jau yra konstatavęs, kad Vadovybės apsaugos departamento prie vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2017 m. sausio 10 d. įsakymas Nr. V-14 „Dėl pavienių asmenų destruktyvaus elgesio rizikos vertinimo ir valdymo tvarkos aprašo patvirtinimo“ ir juo patvirtintas Pavienių asmenų destruktyvaus elgesio rizikos vertinimo tvarkos aprašas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, aktas orientuotas į ateitį ir skirtas taikyti daug kartų ir yra norminis teisės aktas, priimtas centrinio valstybinio administravimo subjekto – Departamento (2021 m. rugsėjo 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-453-789/2021).
73. Byloje nustatyta, kad Įsakymas ir juo patvirtintas Aprašas nebuvo paskelbtas, laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos. […].
74. Atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad, nepaskelbus Įsakymo ir juo patvirtinto Aprašo Teisės aktų registre, Įsakymo ir juo patvirtinto Aprašo normos laikytinos negaliojančiomis.“