aA Kokybiška teisėkūra: visuomenės įsitraukimas neturėtų prasidėti tada, kai sprendimai jau priimti

Lietuvos teisėkūroje vis dar trūksta ankstyvo dialogo su visuomene, verslu ir nevyriausybinėmis organizacijomis – konstatuota Seimo Pirmininko Juozo Oleko ir Seimo kontrolieriaus Aleksandr Radčenko Seime organizuotoje apskritojo stalo diskusijoje „Kokybiška teisėkūra: kaip stiprinti visuomenės dalyvavimą nacionalinėje ir Europos Sąjungos teisėkūroje?“.

Diskusijoje kalbėta apie visuomenės dalyvavimą teisėkūroje, perteklinį teisės aktų skaičių, nepakankamą poveikio vertinimą ir vadinamąjį ES teisės aktų „paauksavimą“ (angl. gold-plating), kai į nacionalinę teisę perkeliant europinius reikalavimus nustatomi ir papildomi nacionaliniai reikalavimai.

Konsultacijos turi prasidėti anksčiau

Seimo kontrolierius A. Radčenko pabrėžė, kad skirtingų visuomenės grupių dalyvavimas yra būtina kokybiškos teisėkūros sąlyga, todėl svarbu ieškoti veiksmingų bendradarbiavimo formų. 

„Verslo atstovai, nevyriausybinės organizacijos ir žmogaus teisių gynėjai vieningai sutaria, kad visuomenės balsas nacionalinės ir Europos Sąjungos teisėkūros procesuose girdimas per silpnai. Todėl privalome kelti klausimą, kaip politikų, nevyriausybinių organizacijų ir verslo asociacijų bendradarbiavimą padaryti patrauklesnį visoms pusėms“, – sakė A. Radčenko. 

Seimo Pirmininkas J. Olekas pasidžiaugė, kad teisėkūros kokybė Lietuvoje gerėja, mažėja tiek Seimo priimamų teisės aktų, tiek skubos ar ypatingos skubos tvarka svarstomų projektų skaičius, tačiau pripažino, kad visuomenės dalyvavimui teisėkūros procese vis dar kyla iššūkių. Jo teigimu, skirtingos nuomonės savaime nėra problema – svarbu, kad jos būtų išgirstos dar prieš priimant galutinį sprendimą. 

„Kiekvienas galime turėti savo požiūrį, mūsų nuomonės gali nesutapti, bet svarbu diskutuoti susėdus prie bendro stalo ir vieniems kitus išgirsti. Jei prie stalo tavęs nėra ir tavo nuomonės niekas negirdi, į ją atsižvelgti taip pat neįmanoma“, – teigė J. Olekas. 

Diskusijos dalyviai pabrėžė, kad viena pagrindinių problemų yra konsultacijų laikas. NVO ir verslo atstovai neretai į procesą įtraukiami tada, kai pagrindinė būsimo reguliavimo kryptis jau pasirinkta. 

Nacionalinės NVO koalicijos atstovas Rytis Jokūbauskas teigė, kad nevyriausybinės organizacijos gali suteikti teisėkūrai praktinės patirties ir geriau atspindėti konkrečių visuomenės grupių poreikius. Tačiau pasiūlymus teikiant per vėlai, jie gali būti vertinami kaip proceso stabdymas, o ne kaip galimybė pagerinti teisės akto kokybę. 

Jam pritarė ir Lietuvos verslo konfederacijos generalinė direktorė Ineta Rizgelė, pabrėždama, kad konsultacijos dažnai prasideda jau pasirinkus pagrindinę būsimo reguliavimo kryptį. Pasak jos, taip visuomenės įsitraukimas tampa daugiau formalia procedūra nei galimybe realiai pakeisti sprendimus. Be to, konsultavimosi praktika skirtingose ministerijose ar Seimo komitetuose nėra vienoda. 

I. Rizgelė taip pat atkreipė dėmesį į perkeliamų ES teisės nuostatų „paauksavimo“ problemą ir tai, kad konsultacijos dėl Lietuvos pozicijų Europos Sąjungos teisėkūros iniciatyvų klausimais vyksta arba formaliai, arba apskritai nevyksta. 

Per daug įstatymų – mažiau laiko kokybei?

Kita diskusijoje iškelta problema – vis dar itin didelis teisės aktų ir jų pakeitimų skaičius. 

Vilniaus universiteto Teisės fakulteto partnerystės docentas, Vilniaus prekybos, pramonės ir amatų rūmų prezidentas Gintautas Bartkus teigė, kad teisėkūros mastas kelia klausimų dėl galimybės užtikrinti tinkamą kiekvieno projekto kokybę. 

„Kokybiška teisėkūra daro tiesioginį poveikį mūsų ekonomikai. Tačiau galime kelti hipotezę, kad šiuo metu Lietuvos teisės sistema yra užteršta teisės aktais ir, nesumažinus jų kiekio, negalėsime kalbėti apie kokybės užtikrinimą“, – sakė G. Bartkus. 

G. Bartkus taip pat atkreipė dėmesį į tinkamo teisėkūros ciklo nesilaikymo problemą. Jo teigimu, rengiant teisės aktus ne visada pakankamai remiamasi tyrimais ir sprendimus pagrindžiančia medžiaga, o įsigaliojus teisės aktams ne visada vertinamas jų realus poveikis. 

Kokybės vadybos ekspertas Dalius Serafinas pabrėžė, kad teisėkūros kokybė neatsiejama ir nuo žmonių bei verslo poreikių. Jei teisės aktas neatliepia visuomenės grupės, kuriai yra skirtas, poreikių, kyla rizika, kad jis tinkamai nefunkcionuos.  

„Galima bandelę iškepti pagal visus reikalavimus, bet jos niekas nevalgys, jei bus neskani. Taip ir su įstatymais“, – palygino Vilniaus universiteto mokslininkas.

Verslas siūlo daugiau skaidrumo

Seimo Ekonomikos ir inovacijų komiteto pirmininkė Jekaterina Rojaka atkreipė dėmesį, kad verslui ir kitoms organizacijoms verta geriau koordinuoti savo pozicijas. 

„Šiuo metu su verslo asociacijomis diskutuojame apie „verslo parlamento“ idėją. Tokia demokratinė struktūra galėtų pateikti politikams daugiau ar mažiau suderintą bendrą verslo poziciją. Ar visi būtų patenkinti tokiu formatu? Matyt, ne, bet tai tikrai palengvintų darbą“, – sakė J. Rojaka. 

Ji taip pat pabrėžė, kad vadinamojo „paauksavimo“ problema, jos vertinimu, yra gerokai didesnė, nei diskusijoje teigė NVO atstovai. 

Teisės ir teisėtvarkos komiteto pirmininkas Julius Sabatauskas atkreipė dėmesį, kad požiūris į vieną ar kitą teisės akto projektą neretai priklauso ir nuo vertinančio asmens politinių pažiūrų. 

„Mūsų politika paremta tam tikromis sūpynėmis – po vienų rinkimų daugumą turi vienos politinės jėgos, po kitų – kitos. Jeigu viena dauguma nustato tam tikrus reikalavimus teisės aktuose, kitai pusei jie gali nepatikti“, – pažymėjo J. Sabatauskas.  

Teisės ir teisėtvarkos komiteto pirmininkas sutiko, kad kritika dėl teisėkūros kokybės ir visuomenės dalyvavimo joje neretai yra pagrįsta poreikiu ieškoti galimybių užtikrinti kuo aukštesnį visuomenės dalyvavimo standartą.  

Seimo Pirmininko pavaduotoja ir Europos reikalų komiteto narė Viktorija Čmilytė-Nielsen teigė, kad Lietuvos visuomenės dalyvavimas ES teisėkūros procese yra mažesnis nei nacionaliniu lygmeniu, tačiau artėjantis Lietuvos pirmininkavimas ES Tarybai galėtų tapti galimybe jį stiprinti.  

Ji taip pat siūlė platesnių ir kuo ankstesnių konsultacijų praktiką taikyti bent jau didelėms nacionalinėms reformoms. 

„Tokiais atvejais lėčiau yra geriau, ypač sveikatos, gynybos ir švietimo srityse, tačiau politinė logika neretai stumia į kitą pusę, nes reikia padaryti daug ir greitai“, – sakė V. Čmilytė-Nielsen.

Reikia keisti teisėkūros kultūrą

Diskusijoje buvo pateikta ir konkrečių pasiūlymų, kaip teisėkūros procesą padaryti skaidresnį. 

I. Rizgelė priminė apie verslo asociacijų ne kartą teiktus pasiūlymus dėl teisėkūros proceso gerinimo. Pavyzdžiui, siūlyta viešai skelbti visus oficialiai gautus raštus, pozicijas, pastabas ir pasiūlymus, susiejant juos su konkrečiu teisės akto projektu. Tai turėtų galioti nepaisant to, ar pasiūlymas pateiktas per Teisės aktų informacinę sistemą, oficialiu raštu, elektroniniu paštu ar kitu kanalu. 

G. Bartkus siūlė vertinti ne tik teisės akto projekto turinį, bet ir jo rengimo procesą: ar atliktas poveikio vertinimas, ar jis atliktas kokybiškai, ar buvo konsultuotasi su socialiniais partneriais ir kuriame etape tai padaryta. Jis taip pat siūlė nuosekliai planuoti teisėkūros procesą. 

Teisingumo ministerija numato stiprinti teisėkūros proceso kokybės priežiūrą, rengti mokymus ministerijų valstybės tarnautojams, daugiau dėmesio skirti poveikio vertinimui ir nagrinėti galimybes plėsti išankstinį (lot. ex ante) vertinimą. 

„Kalbant apie visuomenės dalyvavimą teisėkūroje, Teisingumo ministerijos vertinimu, teisinio reguliavimo tam pakanka. Problema yra tinkamas to teisinio reguliavimo taikymas”, – mano teisingumo viceministrė Kristina Zamarytė-Sakavičienė. 

Visi diskusijos dalyviai sutiko, kad, visų pirma, reikalingas teisėkūros kultūros pokytis – konsultavimasis su visuomene neturėtų būti vertinamas kaip papildoma biurokratinė našta ar proceso stabdymas. 

Seimo kontrolierius įsipareigojo tokias diskusijas tęsti ir jose ieškoti praktinių priemonių, kurios leistų mažinti teisės aktų infliaciją ir konsultavimosi su visuomene procesą padaryti veiksmingesnį tiek socialiniams partneriams, tiek politikams ir valstybės institucijoms.